La sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2018 y los instrumentos ambientales preceptivos en la elaboración de planes y proyectos.

Isabel Pinazo Gil, abogada (Broseta Abogados)

 

 

Objeto:

Ausencia de la preceptiva evaluación ambiental estratégica previa a la aprobación de un plan parcial en relación con la excepción a la prohibición de implantar actividades incompatibles con la regeneración de la cubierta vegetal tras el incendio de un monte, prevista en el artículo 50.1 de la Ley de Montes.

Disposiciones legales aplicadas: artículo 50.2 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes; artículos 3, 7 y Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Iter procesal:

La sentencia número 1623/2018, de 15 de noviembre de la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Supremo  que nos ocupa, resuelve el recurso de casación interpuesto por la representación del Ayuntamiento de La Nucía, frente a la sentencia de 19 de enero de 2017 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso – administrativo número 224/2013, frente al Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de fecha 1 de junio de 2013, por el que se aprueba definitivamente la Homologación y Plan Parcial del Sector “Pie de Monte” del Municipio de La Nucia, en Alicante, por la que, entre otros pronunciamientos, declaraba nulos de pleno derecho el Acuerdo y Homologación del Plan Parcial del Sector “Pie de Monte” del Municipio de La Nucía, por falta de evaluación ambiental estratégica en su tramitación.

Antecedentes:

La cuestión que esclarece el Tribunal Supremo en su sentencia, es determinar si, de acuerdo con el artículo 50.1 de la Ley de Montes en relación con la el artículo 7 y la Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (hoy derogada por la Ley 21/2013, de Evaluación de Impacto Ambiental), la excepción prevista en el mismo, teniendo en cuenta que existe un instrumento de planeamiento de aprobación, objeto de evaluación favorable con anterioridad al incendio acaecido.

Se discute en la instancia, la validez del Acuerdo de 1 de junio de 2013, por el que se aprueba definitivamente  la Homologación y Plan Parcial del Sector “Pie de Monte” de La Nucía de Alicante, por carecer éste del preceptivo estudio ambiental estratégico.

El instrumento de planeamiento consistente en la Homologación y Plan Parcial del Sector “Pie de Monte”, suponía la reclasificación de suelo no urbanizable a suelo urbanizable de una superficie de 608.171, 44 m2, que incluía 1.057, 17 m2 de suelo no urbanizable protegido forestal como Parque Público Natural. Se inició la tramitación del mismo, en fecha de 4 de junio de 2004.

El 29 de junio de 2007, se aprobó la Declaración de Impacto Ambiental favorable del instrumento de planeamiento por la Secretaria Autonómica de territorio y Medio Ambiente.

Los terrenos forestales incluidos en el Sector Pie de Monte, resultaron afectados por un incendio forestal en enero del 2009, operando por tanto en un principio, la prohibición del cambio de uso forestal por treinta años prevista en el artículo 50.1 de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre. Ahora bien, el artículo 50.2, recogía varias excepciones a tal prohibición, siendo las más relevantes a los efectos de análisis que nos ocupa, que el cambio de uso hubiese estado previsto con anterioridad, por cuanto que la prohibición era absoluta si la recalificación tiene lugar después de acontecido el incendio, y que la ordenación proyectada hubiese merecido una evaluación ambiental favorable.

Sobre este último punto radica el casus belli enjuiciado, y es que, tanto el Ayuntamiento de La Nucía como la Generalitat Valenciana, codemandadas en la instancia, entendían que la declaración de impacto ambiental favorable al plan resultaba suficiente a efectos de eximir la reclasificación de suelo afectado por un incendio,  de la prohibición recogida en la Ley de Montes.

No obstante ello, y tal y como concluye el Tribunal Superior de Justicia en la sentencia recurrida en casación, la Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (hoy derogada por la 21/2013, de 9 de abril, de Evaluación de Impacto Ambiental), sujeta a evaluación ambiental estratégica prevista en su artículo 7 a aquéllos planes cuyo primer acto preparatorio fuera anterior al 21 de julio de 2006 y el mismo hubiera sido aprobado con posterioridad  al 21 de julio de 2006, salvo que la Administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable. Circunstancias ambas, que concurren en el supuesto enjuiciado.

Interpuesto el recurso de casación frente a la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se admite el mismo, por existir interés casacional objetivo, ya que se resuelve un proceso en el que se impugnó una Disposición de carácter general.

Valoración y conclusión:

En el caso enjuiciado se dan los supuestos conforme a los que resulta de aplicación la doctrina establecida por esta Sección en las citadas Sentencias ya que nos encontramos ante un instrumento urbanístico comprendido en el artículo 2.a) Ley de Evaluación de Impacto Ambiental respecto del que era exigible, de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera, apartado 2 de dicho texto,  ya que su primer acto preparatorio formal se produjo el fecha 4 de junio de 2004, con anterioridad al 21 de julio de 2004 siendo su acto aprobatorio posterior al 21 de julio de 2006- sin que ésta pueda entenderse sustituida por la Declaración de Impacto Ambiental emitida con fecha 29 de junio de 2007. Entiende el Tribunal Supremo que, encontrándose el instrumento de planeamiento en el supuesto cronológico a que se refiere el apartado segundo de la citada disposición, resulta ineludible la incorporación a su tramitación, de la evaluación ambiental estratégica, sin perjuicio de cualesquiera otros pronunciamientos ambientales que procedan, como es, en el caso que nos ocupa, la declaración de impacto ambiental, entendiendo el Tribunal Supremo que dichos instrumentos abordan cuestiones ambientales diferentes y que los mismos no son sustitutivos el uno del otro.

La conclusión que alcanza el Tribunal Supremo, coincidiendo con la del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, es que la Declaración derivada de un mero Estudio de Impacto Ambiental, no equivale a la Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica que en su momento exigía la Ley 9/2006. Tal afirmación, la hace el Tribunal Supremo, en otros pronunciamientos como en su sentencia de 20 de marzo de 2013. Así, concluye el Tribunal Supremo declarando como doctrina jurisprudencial que, la inexistencia de la preceptiva evaluación ambiental estratégica determina la ausencia de un pronunciamiento ambiental válido a los efectos de permitir la aplicación de la exención contemplada en el  artículo 50.1   de la Ley de Montes respecto a las prohibiciones de uso establecidas para los terrenos forestales incendiados, al no existir una evaluación ambiental favorable. En situaciones como la que es objeto de Autos, sólo cabría aplicar la exención de la Ley de Montes en la tramitación de instrumentos de planeamiento que obliga a la obtención de de evaluación ambiental estratégica, cuando concurran especiales circunstancias intensamente motivadas.

Con ello, consolida el Tribunal Supremo la doctrina ya introducida en pronunciamientos como la sentencia de 9 de mayo de 2014, entre otras.

El Tribunal Supremo, acuerda así desestimar el recurso de casación 3335/2017, interpuesto contra la sentencia de diecinueve de enero de dos mil diecisiete, dictada por la sección primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia en el recurso seguido con el número 224/2013, sostenido contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de fecha 1 de junio de 2013 por el que se aprueba definitivamente la Homologación y Plan Parcial del Sector "Pie de Monte" del Municipio de La Nucía .

Por lo demás, dicho instrumento de planeamiento, había sido anulado previamente en 2 ocasiones por falta de acreditación de disponibilidad de recursos hídricos suficientes y por falta de pronunciamiento del órgano competente en materia forestal.

De todo ello se deriva que, el Tribunal Supremo, distingue entre los distintos instrumentos de protección del medio ambiente, y en particular disocia el contenido de la Declaración de Impacto Ambiental del contenido del Estudio Ambiental Estratégico. Por tanto, cuando normas como el artículo 50 de la Ley de Montes, exigen el pronunciamiento ambiental favorable a efectos de aplicar la exención contemplada en el mismo, respecto de la prohibición de cambiar el uso forestal de terrenos incendiados al menos, durante treinta años, no será suficiente al menos un pronunciamiento favorable, sino que deberán ser favorables todos los pronunciamiento medioambientales legalmente exigibles. Todo ello sin perjuicio de las exoneraciones motivadamente pueda acordar el órgano competente para ello.

Tal doctrina, confirmada por la sentencia cuyo análisis nos ocupa, ha sido expresamente incorporada a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuyo artículo 13, que se ocupa de la relación entre la evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental, dispone que: “La evaluación ambiental estratégica de un plan o programa no excluye la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que de ellos se deriven. El órgano ambiental podrá acordar motivadamente, en aras del principio de eficacia, la incorporación de trámites y de actos administrativos del procedimiento de evaluación ambiental estratégico en otros procedimientos de evaluación ambiental, siempre y cuando no haya transcurrido el plazo establecido en el plan o programa o, en su defecto, el de cuatro años desde la publicación de la declaración ambiental estratégica y no se hayan producido alteraciones de las circunstancias tenidas en cuenta en la evaluación ambiental estratégica.” Además, el artículo 5.1 letra a) del mismo cuerpo legal, expresamente afirma que el procedimiento de evaluación ambiental puede comprender varios instrumentos ambientales. Así, “La evaluación ambiental incluye tanto la evaluación ambiental estratégica, que procede respecto de los planes o programas, como la evaluación de impacto ambiental, que procede respecto de los proyectos.”

Se deriva además tal clara distinción entre uno y otro instrumento, en las definiciones incorporadas al artículo 5.2 y 5.3 de la misma Ley 21/2013, que define el estudio ambiental estratégico como el elaborado por el promotor que, siendo parte integrante del plan o programa, identifica, describe y analiza los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente derivados o que puedan derivarse de la aplicación del plan o programa, así como unas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa, con el fin de prevenir o corregir los efectos adversos sobre el medio ambiente de la aplicación del plan o programa.

Por su parte, la declaración ambiental estratégica (en el caso de la evaluación ordinaria) o informe ambiental estratégico (en el caso de la evaluación simplificada), es el pronunciamiento del órgano ambiental competente sobre la integración de los aspectos ambientales en la propuesta final del plan o programa con el que finaliza la evaluación ambiental estratégica.

Por el contrario, el mismo precepto en su apartado tercero, dispone que tiene la condición es de estudio de impacto ambiental, aquél documento elaborado por el promotor que acompaña al proyecto e identifica, describe, cuantifica y analiza los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente derivados o que puedan derivarse del proyecto, así como la vulnerabilidad del proyecto ante riesgos de accidentes graves o de catástrofes, el riesgo de que se produzcan dichos accidentes graves o catástrofes y el obligatorio análisis de los probables efectos adversos significativos en el medio ambiente en caso de ocurrencia. También analiza las diversas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, y determina las medidas necesarias para prevenir, corregir y, en su caso, compensar, los efectos adversos sobre el medio ambiente. Por su parte, será declaración o informe de impacto ambiental, el informe preceptivo y determinante del órgano ambiental con el que finaliza la evaluación de impacto ambiental ordinaria o simplificada, que evalúa la integración de los aspectos ambientales en el proyecto y determina las condiciones que deben establecerse para la adecuada protección del medio ambiente y de los recursos naturales durante la ejecución y la explotación y, en su caso, el cese, el desmantelamiento o demolición del proyecto.

Así pues, a día de hoy, no existe la duda que con anterioridad pudo suscitarse ante la dispersión de la normativa medioambiental, de la necesidad de incorporar al expediente de tramitación de instrumentos de planeamiento que del que se ocupa la sentencia analizada, una variedad de estudios ambientales con distinto contenido, cuando así sea legalmente exigible y no existan causas que exceptúen dicho instrumento de planeamiento del sometimiento a alguno de los estudios ambientales contemplados, sin que quepa entenderse que uno pueda ser sustitutivo de otro.

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