Sobre la naturaleza de las RPT y sus efectos

Por Javier Fuertes.

Sobre las cuestiones de personal como objeto del recurso

El concepto de cuestión de personal al servicio de las Administraciones públicas a efectos del proceso contencioso – administrativo y su determinación en la Jurisdicción no ha sido, en ningún momento, sencillo.

La Administración (tanto la Civil como la de Justicia) nunca se han encontrados cómodas en aquellos ámbitos que dan lugar a multitud de conflictos y el tratamiento de su acceso a la jurisdicción siempre ha estado sometido al riesgo de quedar orientado hacia su limitación, algo legítimo siempre y cuando, como ha venido declarando el Tribunal Constitucional  se respete el contenido esencial del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y no no se impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, mediante trabas que resulten innecesarias, excesivas o carezcan de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador (SSTC 133/2004, de 22 de julio y  273/2005, de 27 de octubre, entre otras muchas).

Conviene no olvidar que fueron los Tribunales de Justicia los que equipararon la denegación de acceso a las funciones públicas con la extinción de esa relación a efectos de su impugnación ante el Tribunal Supremo (ver reforma del 92) y que el acceso al recurso de casación se encuentra limitado, en cuanto a las cuestiones del personal al servicio de las Administraciones públicas, a aquellos asuntos en los que lo que se discute es el nacimiento o la extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera, tal y como establece el art. 86.2 a) LJCA.

Fuera de ese espacio (limitadísimo, sin lugar a dudas) las cuestiones de personal tienen vedado su acceso al Tribunal Supremo teniendo que recurrir, en su caso, a vías alternativas en las que concurra una circunstancia que permita su acceso y la estricta configuración del referido art. 86 LJCA dejan poco espacio, al margen del supuesto de que la discusión se centre en la validez o nulidad de una disposición de carácter general (*).

De esta forma ha resultado posible que las cuestiones de personal accedieran a la casación cuando se les podía colocar el envoltorio de una disposición de carácter general.

En este escenario la determinación de cuál sea la naturaleza jurídica que se atribuya a las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) se constituye en fundamental y las recientes Sentencias del Tribunal Supremo que han replanteado la interpretación que se realizaba hasta la fecha (5 de febrero, 25 de febrero, 7 de abril, 29 de abril y 8 de mayo de 2014, recursos de casación 2986/2012, 4156/2012, 2342/2012, 742/2013 y 1953/2013, respectivamente).

 

El debate

La discusión se centra en cuál es la naturaleza que debe atribuirse a las RPT. Si se trata de actos de destinatario plural (actos plúrimos) o si son disposiciones de carácter general.

Hasta ahora se había considerado que ambas cosas. Que las RPT eran, a efectos procesales, disposiciones de carácter general, mientras que, a efectos sustantivos o materiales, tenían la naturaleza de actos administrativos plúrimos. Y este es el punto de partida, en cuanto que el Tribunal Supremo considera que no se puede (no se debe) continuar proclamando esa doble naturaleza de las RPT.

Pero esa extraña situación, esa consideración divergente, no era una construcción caprichosa y partía de la propia configuración que las RPT recibieron en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Reforma de la Funcón Pública y, después, en la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP).

El art. 15.1 de la Ley 30/1984 establecía que las RPT son “el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal” y el art. 74 EBEP que “las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares”.

Configuración de la que desprende su dimensión normativa (tan limitada como clara) y que se trata de “algo más que actos administrativos”.

Pero el caso es que el Tribunal Supremo ha dictado una serie de resoluciones (varias, y no solo una) en las que acaba con la doctrina hasta ahora establecida sobre las RPT y su naturaleza jurídica. Las RPT son a partir de ahora, y con todos los efectos que ello supone, actos administrativos.

 

Un efecto…

Toda esta discusión teórica está muy bien. La confusión de esta diversa consideración de las RPT en función de la situación, la clarificación y determinación de una naturaleza homogénea y uniforme… en definitiva en el mundo del derecho no es buena esa indefinición y en aras del principio de seguridad jurídica es preciso determinar, con claridad y certeza, que son, y que no son, las RPT.

Y estas discusiones quedarían en simple anécdota de no ser por los efectos inmediatos que de esa definición unívoca de las RPT se desprende en la práctica. Porque la consecuencia de negar la naturaleza de disposición de carácter general a las RPT en todo, en parte, de forma permanente o a ratos es contundente e instantánea:

Las discusiones sobre las RPT quedarán en instancia, en el mundo procesal de las cuestiones de personal, al desaparecer el asidero del art. 86.3 LJCA y, con ello, la posibilidad de acudir al recurso de casación.

Pero no solo eso. Las RPT eran susceptibles de casación por su consideración de disposiciones generales, porque por ese motivo, y conforme a lo dispuesto en el art. 10.1 b) LJCA, el recurso contencioso – administrativo se  residenciaba en los Tribunales Superiores de Justicia y no en los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo.

A partir de ahora esos asuntos, la impugnación de las RPT de la Administración Local, y en aplicación de lo previsto en art. 8.1  LJCA, serán conocidos por los Juzgados de lo Contencioso – Administrativo, siendo susceptibles de apelación, en virtud delo establecido en el art. 81 LJCA,  ante las Salas de lo Contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia. Y ello por mucho que las sentencias del Tribual Supremo se empeñen en señalar que las consideraciones que se realizan “están directamente referidas solo a las Relaciones de Puestos de Trabajo de la Administración del Estado u organismos directamente dependientes de la misma, que son a los que se refiere el art. 15Ley 30/1984; por lo que no cabe que de modo apriorístico dichas consideraciones deban ser necesariamente aplicables también a las Relaciones de Puestos de Trabajo de Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, habida cuenta la derogación de los arts. 16 y 17 de la Ley 30/1984 por la Ley 7/2007 (Disposición Derogatoria Única b)...”, a no ser que seamos capaces de defender que la naturaleza de las RPT ya no depende de lo que son, sino de su origen y procedencia. 

 

… y dos reflexiones

La primera, de orden práctico. Al vedarse al acceso a la casación desaparece, en la práctica, la posibilidad de uniformar decisiones, función que tiene atribuida en nuestro sistema el Tribunal Supremo mediante el recurso de casación, y serán las instancias inferiores las que conozcan y resuelvan los conflictos que sobre las RPT se ocasionen.

La segunda, en el plano teórico. Tal vez sea adecuado simplificar y reducir a una única formula la naturaleza jurídica de las RPT pero ello no puede hacerse sin ignorar el coste que ello supone y, al menos en teoría (cuando no también en la práctica) esta solución menoscaba el derecho de los empleados públicos a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos.

Ambas reflexiones se manifiestan en las sentencia del Tribunal Supremo y en el Voto particular que las acompaña, si bien es obvio que con muy diferente valoración. 

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