C-A TSJ Comunidad Valenciana 18 enero 2018 Urbanismo

Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Número Recurso: 69/2013

Ponente: Laura Alabau Martí

Fecha: 18/12/2017

SENTENCIA

En la Ciudad de Valencia, a 18 de diciembre de 2017.

VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. D. Mariano Miguel Ferrando Marzal, Presidente, D. Carlos Altarriba Cano, D. Desamparados Iruela Jiménez, D. Estrella Blanes Rodríguez y D. Laura Alabau Martí, Magistrados, han pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 1040

En el recurso ordinario tramitado con el nº 69/2013 interpuesto contra Decreto del Consell nº 139/12 de 21 de septiembre por el que se suspende el Plan General de Ordenación Urbana de 1984 de Castellón, y se establece un régimen urbanístico transitorio han sido partes, como demandante ASOCIACION DE VECINOS DE LA AVDA VILLARREAL representada por el Procurador de los Tribunales D. Celia Sin Sánchez bajo la dirección letrada de D. Cristóbal Caballero Escribano y como demandada Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de la Generalitat Valenciana, representada y defendida por la Abogado de la Generalitat D. Amparo Ortiz Pavía y codemandada Ayuntamiento de Castellón representado por D. Fernando Bosch Melis Procurador de los Tribunales y defendido por Letrado de sus SSJJ, siendo Magistrado ponente la Ilma. Sra. D. Laura Alabau Martí.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por el precitado recurrente se interpuso recurso contencioso administrativo ante esta Sala del TSJCV contra la disposición general expresada, interesando se recabara el expediente administrativo, se emplazara al demandado, y se diera traslado para formalizar demanda.

SEGUNDO.- Por repartido a esta Sección y admitido a trámite el recurso, se dio traslado de la misma al demandado, recabándose al propio tiempo el expediente administrativo, que tras ser remitido se puso de manifiesto al actor, y presentada la oportuna demanda en que expuestos los hechos y fundamentos de Derecho termina por solicitar se dicte sentencia por la que: Declare nulo o anule y deje sin efecto alguno el Decreto recurrido o subsidiariamente Declare nulas o anule y deje sin efecto alguno Las determinaciones del Decreto recurrido referentes a la UE 10.UE.R desacordes con las sentencias de esta Sala 1697 de 9 de diciembre de 2004 rec 2/831 / 2000, 1013 de 20 de septiembre de 2005 rec 2/750/02 y 1109/05 de 3 de octubre y su auto de completación de 7 de diciembre del mismo año rec 2/556/02 en cuanto vuelven a afectar a las vallas, jardines anexos, construcciones y arboledas de los edificios residenciales recayentes a la Gran Vía y en cuanto reimplantan las mayores superficies cesionales de la Modificación 2/2001 Las determinaciones referentes al área de reparto AR-9.

TERCERO.- Por la Generalitat Valenciana se contestó a la demanda oponiéndose y terminando por interesar la desestimación del recurso con declaración de la conformidad a Derecho del Decreto 139/2012, absolviendo a dicha parte de la demanda.

Por el Ayuntamiento codemandado se sostuvo oposición a la demanda en los términos que obran en su escrito terminando por suplicar se desestime la demanda y se confirme íntegramente la disposición recurrida.

Solicitado el recibimiento a prueba, fue propuesta y practicada con el resultado que obra en autos y verificado el trámite de conclusiones por las partes se señaló para la votación y fallo el día 13 de diciembre de 2.017.

CUARTO.- Se han cumplido todas las prescripciones legales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Se interpone recurso contra Decreto del Consell nº 139/12 de 21 de septiembre por el que de conformidad con lo establecido en el art. 102 LUV se suspende el Plan General de Ordenación Urbana de Castellón de la Plana de 1984, y se establece un régimen urbanístico transitoriamente aplicable, en tanto culmine el procedimiento de aprobación del Plan General en trámite.

La Asociación de Vecinos demandante, que con anterioridad había interpuesto varios recursos contra las disposiciones modificativas del anterior PGOU de 1984 en cuanto inciden en las determinaciones del sistema viario de la UE 10.UE,R en concreto las alienaciones de la Gran Vía Tárrega Monteblanco e incremento de 6.877 m2 de cesiones dotacionales, contra la presente disposición general plantea los siguientes motivos de recurso: Las sentencias de esta Sala por las que se anula el PGOU del año 2000 en concreto la nº 1109 de 3 de octubre de 2005 y auto de completación de 7 de diciembre de 2005, por la que se estima el recurso indirecto contra el PGOU de 2000 y su modificación 2/2001, se refieren a las cuestiones sustantivas ya expuestas, que el decreto ahora recurrido vuelve a implantar.

La Sala anuló con confirmación en casación, el acuerdo de 7 de septiembre de 2012 sometiendo a información pública el documento adaptado de la aprobación provisional del Plan de 27 de mayo de 1999, siendo éste el documento que el Decreto recurrido establece como régimen urbanístico transitorio.

Ausencia de justificación del requisito de estricta necesidad para la suspensión total del ordenamiento urbanístico vigente, y falsa justificación de la implantación de un régimen transitorio, considerando la parte actora que no concurre dicho requisito previsto en el art. 102 LUV puesto que resulta coincidente en una parte de las determinaciones con las contenidas en el PGOU de 1984, e incorpora como zonas de planeamiento de desarrollo 56 ámbitos residenciales, 13 ámbitos de suelo industrial y 13 de suelo terciario, tratándose de ámbitos con planeamiento aprobado y asumido por el PGOU, conforme a la Ordenanza Z-8; de los que 25 de ellos se corresponden 13 con los PERI y 12 PP del PGOU de 1984, resultando en definitiva que gran parte del territorio regulado resulta inmune a los efectos de la declaración de nulidad del PGOU de 2000.

En cuanto a la falsa justificación de la implantación de un régimen transitorio, sostiene que los antecedentes del expediente describen una situación urbanística irreal que no se compadece con las actuales circunstancias de la burbuja inmobiliaria, que hace inútil no sólo gran parte del planeamiento meramente ordenado sino incluso del ejecutado. Hay además 40 ámbitos inmunes a los efectos de la declaración de nulidad por tener aprobados instrumentos con anterioridad a la sentencia, así como 10 Planes Especiales aprobados con anterioridad a la primera sentencia de 9 de diciembre de 2008.

El Decreto constituye una estratagema para incumplir las resoluciones del Tribunal Supremo y seguir manteniendo durante cuatro años las determinaciones del PGOU de 2000 sin sometimiento a información pública, ya declarado nulo por haber omitido el trámite de participación ciudadana, se remite al anterior trámite de información pública por el Ayuntamiento de Castellón de 7 de septiembre de 2012, anulado, referido al texto de aprobación provisional de 27 de mayo de 1999 supuestamente adaptado, y también anulado, desvirtuando de antemano el futuro trámite de información pública del Plan.

Incumplimiento de las resoluciones judiciales recaídas, al no tomar en cuenta las circunstancias materiales y jurídicas que obligaba a considerar la STS de 22 de noviembre de 2011, carencia de control preventivo ambiental y estudio paisajístico, ignorando las determinaciones impuestas por sentencia en cuanto la UE 10.UE.R, que desarrolla pormenorizadamente la demanda.

En sus fundamentos sobre el requisito de estricta necesidad del régimen transitorio cita los arts. 103 y 108 CE, 6.4 y 7 CC, 102 LUV, 70.2, 73, 103 y 105 LRJCA, 62 y 63 LRJPAC.

Sobre la omisión del deber de participación ciudadana, cita el art. 105 CE; arts. 3.2 c) y 4 DF 1ª.1 TRLS, 3.2 y 3 y 16 y ss de la Ley 27/06 de 18 de julio sobre los derechos de participación ciudadana, el art. 10 y concordantes Ley 4/04 de 30 de junio de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, 82 y concordantes LUV, 5 Ley 11/2008 de 3 de julio de la Generalitat, 19 y ss Decreto 97/10 de 11 de junio, del Consell, Ley 9/06 de 28 de abril que traspone la Dir 2001/42/ CE, arts. 3.2, 7 y DT 1ª; así como disposiciones en relación a la omisión de estudio paisajístico, las determinaciones de la UE 10.UE.R, y jurisprudencia.

SEGUNDO.- Frente a la demanda interpuesta, por la Generalitat Valenciana se opuso al considerar que la posibilidad de suspensión del planeamiento con aprobación de un RUT viene prevista expresamente en el art. 102 LUV, atribuyendo competencias urbanísticas al máximo órgano de gobierno autonómico, de forma excepcional, por plazo limitado, tratándose del ejercicio de una potestad propia del Consell, de carácter discrecional. En este caso la potestad se ha ejercido con respeto a tales consideraciones y en defensa del interés público, estando acreditada la concurrencia de circunstancias que justifican su adopción, pues en concreto la reviviscencia del Plan General de 1984 genera situaciones de inseguridad jurídica, contradictorias con la realidad física y normativa urbanística vigente, tal y como disponía el acuerdo plenario de 13 de julio de 2012 por el que se solicita la adopción del RUT al Consell; también con objeto de impedir que en base al planeamiento revivido se autoricen situaciones que comprometan la viabilidad del modelo territorial previsto en el PGOU en tramitación.

En cuanto al trámite de participación ciudadana, estudio de paisaje y evaluación ambiental, se ha seguido la técnica de reenvío recepticio, asumiendo el Decreto el texto contenido en otras disposiciones anteriormente aprobadas, cuya validez no ha sido cuestionada y en cuya aprobación sí se siguieron los trámites, por lo que su reiteración resulta innecesaria y contraria a los principios de eficacia y eficiencia; de modo que las previsiones del RUT van a ser acordes con el PGOU en tramitación el cual, de acuerdo con la normativa urbanística, ha de ser sometido a tales trámites.

La LUV no contiene regulación sobre los trámites de aprobación del RUT, únicamente la audiencia al municipio afectado, y el resto de trámites exigibles a cualquier Decreto del Consell. Cita la STS de 4 de julio de 2012 que confirma la de la Sala del TSJCV de 17 octubre de 2008 en cuanto no resultan exigibles tales trámites en aplicación del art. 102 LUV.

En cuanto a las determinaciones de la UE10.UE.R, afirma que el Consell no hace sino recoger la normativa aprobada por el municipio en materia de competencia de éste, perteneciente a la esfera local.

TERCERO.- Por el Ayuntamiento de Castellón se opuso al recurso por adhesión a la contestación formulada por la Generalitat Valenciana, insistiendo en la legítima aplicación del art. 102 LUV, la situación de insuficiencia e inoperancia del PGOU de 1984 según consta en el Acuerdo municipal, invocando la sentencia de esta Sala y Sección 1577/08 de 17 de octubre; reiterando lo ya sostenido sobre la técnica de reenvío y abundando en considerar que el auto de la Sala que anuló el acuerdo plenario de 7 de septiembre de 2012 no es firme. No se trata de un procedimiento de aprobación de Plan General, sino de una medida cautelar y provisional; de modo que la nulidad del acuerdo por el que se dispuso someter a información pública la documentación del PGOU no significa que las normas sean nulas, máxime cuando la tacha de ilegalidad al PGOU de 2000 lo es por motivos formales y no materiales.

En cuanto a las determinaciones referentes a la UE10.UE.R, tras citar los diversos pronunciamientos recaídos acerca de la cuestión, en cuyo cumplimiento se sometió a información pública la modificación del PGOU relativa a dicho sector, los interesados presentaron alegaciones las cuales fueron parcialmente estimadas, sin que tras un segundo trámite de información pública la actora formulara alegaciones, ni finalmente llegara a formalizarse acuerdo al recaer STS 22- 11-11; si bien su contenido ha sido incorporado al PGOU en tramitación, cuyo contenido detalla.

CUARTO.- Esta Sala y Sección ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la conformidad a derecho del Decreto objeto de recurso, en concreto en STSJCV 1096/14 de 28-11-14, rec 204/12, la cual se remite por entero a la anterior Sentencia 1.056/2.014 de 19 de noviembre (Ponente: Ilmo. Sr. Don Edilberto Narbón Lainez) dictada en el recurso número 218/2.012 de esta Sección 1ª, de cuyo contenido se extractan los párrafos transcritos a continuación:

SEGUNDO.- Para la resolución del caso examinado debemos partir de los siguientes puntos de hecho: 1. Por Resolución de 1 de marzo de 2000, del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte, se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Castellón de la Plana. Uno de los recursos interpuestos contra esta resolución dio lugar a que, por Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2008, se anulara la aprobación y se ordenara la retroacción del procedimiento administrativo al momento inmediatamente posterior al Acuerdo de aprobación provisional, ello para su sometimiento a un nuevo trámite de información pública. Efectuada la retroacción del procedimiento, el Ayuntamiento de Castellón de la Plana volvió a realizar una nueva información al público del Plan General, por Acuerdo de 15 de junio de 2009, tras lo que, por Resolución de 28 de enero de 2010, del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, se volvió a llevar a cabo la aprobación definitiva del Plan General. Si bien en un primer momento la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, mediante auto de 26 de abril de 2010, acordó que se había cumplido y ejecutado correctamente la sentencia, el Tribunal Supremo, a través de sentencia de 22 de noviembre de 2011, resolvió que la ejecución no se había hecho adecuadamente, por lo que debía volverse a efectuar de nuevo otra información al público, ello teniendo en cuenta las circunstancias fácticas y jurídicas del momento en el que se llevase a cabo ese trámite.

2. Finalmente, mediante el auto de 10 de julio de 2012, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se declaró nula y sin efectos la Resolución de 28 de enero de 2010, del Conseller de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, a la que se ha hecho referencia. Para ejecutar estas resoluciones judiciales, el Ayuntamiento de Castellón de la Plana ha retomado el procedimiento de aprobación de su Plan General, por lo que éste se ha retrotraído al momento posterior a la aprobación provisional, con el objeto de realizar otra información al público, que habrá de tener en cuenta las circunstancias a las que se refirió el Tribunal Supremo en su Sentencia de 22 de noviembre de 2011. En este sentido, el Ayuntamiento, en la sesión plenaria de 7 de septiembre de 2012, ha sometido a nueva información al público su Plan General.

3. Decretada la nulidad de la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Castellón de la Plana del año 2000, surge la cuestión de determinar cuál ha de ser el planeamiento urbanístico aplicable en tanto concluya el procedimiento de aprobación del Plan General que ha sido sometido a una nueva información al público. Al mismo tiempo, ha de recordarse que el Plan General del año 2000, con todas sus modificaciones posteriores, ha sido el instrumento de planeamiento que durante doce años ha configurado las grandes decisiones relativas al desarrollo urbanístico de la ciudad de Castellón de la Plana. La transformación urbanística producida durante este largo período bajo la vigencia de aquel Plan General resulta irreversible.

Los cambios derivados del encauzamiento del río Seco o del soterramiento de la vía férrea, por ejemplo, que han alterado sustancialmente la imagen de la ciudad, se han efectuado conforme a las determinaciones de aquel Plan General. Las grandes rondas de circunvalación de la ciudad, cuya función vertebradora resulta incuestionable, se han ejecutado conforme a las previsiones del Plan. Los numerosos desarrollos urbanísticos, con sus edificios, calles, equipamientos y zonas verdes, han tenido la cobertura legal del Plan General de 2000. Los ciudadanos han acomodado sus actos edificatorios y de uso del suelo a las previsiones de ese Plan, confiados en su plena validez.

4. El Decreto impugnado establece lo siguiente: Artículo 1. Suspensión del Plan General de 1984.

Se suspende la vigencia del Plan General de Ordenación Urbana de Castellón de la Plana aprobado el 17 de noviembre de 1984.

Artículo 2. Régimen transitorio aplicable.

El régimen urbanístico transitoriamente aplicable a todo tipo de actuaciones que se lleven a cabo en el término municipal de Castellón de la Plana, en tanto concluya el procedimiento de aprobación del Plan General en trámite, será el siguiente: 1. En los ámbitos incluidos en el documento del Plan General expuesto al público por el Ayuntamiento de Castellón de la Plana en la sesión de 7 de septiembre de 2012 en el suelo urbano y en el suelo urbanizable con ordenación pormenorizada aprobada se aplicará transitoriamente la normativa prevista para esos ámbitos en el anuncio de exposición al público del Plan General publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Castellón de 13 y 15 de septiembre de 2012.

2. En los ámbitos correspondientes a los planes especiales en el documento del Plan General expuesto al público por el Ayuntamiento de Castellón de la Plana en la sesión de 7 de septiembre de 2012 se aplicará transitoriamente la normativa prevista para esos ámbitos en el anuncio del Plan General publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Castellón de 13 y 15 de septiembre de 2012.

3. Duración de los efectos de este decreto.

Los efectos de este decreto se mantendrán hasta que se apruebe definitivamente el Plan General de Castellón de la Plana. En todo caso, se establece un plazo máximo de vigencia de cuatro años.

5. Obras y Edificaciones Galiana S.L. interpone recurso contra el Decreto del Gobierno Valenciano.

Se oponen la Generalidad Valenciana (Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana), el Ayuntamiento de Castellón de la Plana y La Asociación de Empresas de Construcción de Castellón.

TERCERO.- Los motivos de impugnación de la parte demandante son los siguientes: Único. El Decreto del Gobierno Valenciano contradice, tanto las sentencias del Tribunal Supremo como el auto de 19.10.2012, dictado por la Sección Segunda de esta Sala que declara la nulidad del Acuerdo del Ayuntamiento de Castellón de 7.07.2012.

CUARTO.- Para resolver la cuestión plantada conviene realizar un iter de las resoluciones judiciales que se dicen infringidas: A. La sentencia de la Sala Tercera Sección Quinta del Tribunal Supremo, de 9.12.2008 (Recurso: 7459/2004), declaró: (...) 1. Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de Dª María Milagros, Dª Estefanía y Dª Rita contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 9 de mayo de 2003 (recurso contencioso- administrativo 829/2000), que ahora queda anulada y sin efecto.

2. Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las mencionadas recurrentes contra la resolución de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana de 1 de marzo de 2.000 por la que se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de ordenación urbana de Castellón, ordenando la retroacción del procedimiento administrativo al momento inmediatamente posterior al acuerdo de aprobación provisional para su sometimiento a un nuevo trámite de información pública a la vista de las modificaciones sustanciales introducidas con relación al documento aprobado inicialmente, sin hacer pronunciamiento respecto de las demás pretensiones formuladas en la demanda (...)....

E. Mientras se tramita un nuevo PGOU, la Generalidad Valenciana aprueba el Decreto objeto de impugnación.

QUINTO. Procede en este momento analizar la naturaleza jurídica de los Planes Generales de Ordenación Urbana. (...).

SEXTO.- Ante la posición del Alto Tribunal que se acaba de exponer, la Generalidad Valenciana se encuentra en la tesitura de establecer unas normas urbanísticas para el Ayuntamiento de Castellón hasta tanto se apruebe el nuevo Plan General de Ordenación Urbana. Las posiciones doctrinales son las siguientes: 1. Entender que, tras la nulidad radical de un PGOU, revive el Plan que dejó sin efecto al plan anulado.

2. Entender que no es posible que revivan el antiguo PGOU y hace precisa la intervención de la Comunidad Autónoma para no crear un vacío...

...En este contexto interviene la Comunidad Autónoma, el título jurídico esgrimido es el art. 102 de la Ley 16/2005 (heredero del art. 51.1 del TRLS 1976 y 130 del TRLS 1992), cuyo contenido es el siguiente: (...) Cuando fuera estrictamente necesario para preservar la viabilidad de la ordenación a establecer por el Plan en elaboración o tramitación, mediante Decreto del Consell de La Generalitat, dictado previa audiencia o a solicitud del Municipio afectado, y aunque éste ya hubiera agotado previamente los plazos de suspensión de licencias, se podrá suspender, total o parcialmente, la vigencia del planeamiento. La suspensión se mantendrá hasta la entrada en vigor del nuevo Plan en elaboración o tramitación, y como máximo por el plazo de cuatro años. El Decreto establecerá el régimen urbanístico aplicable transitoriamente en el Municipio (...).

En nuestro caso, se han cumplido los requisitos del precepto: a. Situación de urgente necesidad.

b. Solicitud del Municipio, en este sentido existe acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 13.07.2012.

c. Informe favorable del Servicio Territorial de Urbanismo de Castellón y de la Abogacía General de la Generalidad.

d. Memoria justificativa del Decreto del Consell de la Generalidad.

e. Decreto 139/2012, del Consell de la Generalidad Valenciana.

En cuanto al contenido material, el Decreto establece como régimen transitorio el Plan que se sometió a información pública en el BOP de 13 y 15 de Septiembre de 2012. Utiliza la técnica del reenvío que no es ninguna novedad, fue utilizada por las Comunidades Autónomas tras la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 (vg. Ley 1/1997-Andalucía; Ley 13/1997-Extremadura; Ley 1/1997-Cantabria). En la Comunidad Valenciana, la Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística, se remitía en numerosos preceptos al TRLS 1992 (58, 63.2.B), 67.P, 89.3); los Tribunales, a pesar de su declaración de inconstitucionalidad, la seguimos aplicando en función del motivo, falta de competencia del Estado, al asumirla la Comunidad Autónoma que era la competente, desaparecía el vicio de inconstitucionalidad y se convertía en derecho autonómico.

El hecho de dejar sin efecto el PGOU de Castellón de 1984 y establecer un régimen transitorio conforme al art. 102 de la Ley Valenciana 16/2005 (hoy derogada por Ley 5/2014) no lo cuestiona el demandante, en el fundamento de derecho cuarto de su demanda lo deja claro: (...) Hasta aquí nada habría que objetar, puesto que la decisión adoptada por el Consell de suspender el PGOU de 1984 y establecer un régimen urbanístico transitorio por un período máximo de cuatro años sería viable y ajustada a lo dispuesto en el referido período legal (...).

Siguiendo el propio argumento de la parte demandante, el Tribunal nada tiene que añadir respecto a estas cuestiones y procedemos a analizar el que podemos denominar motivo sustantivo de la impugnación.

SÉPTIMO.- Hemos expuesto en el fundamento de derecho tercero de la presente resolución que la parte actora entiende que el Decreto del Gobierno Valenciano contradice, tanto las sentencias del Tribunal Supremo como el auto de 19.10.2012, dictado por la Sección Segunda de esta Sala, que declara la nulidad del Acuerdo del Ayuntamiento de Castellón de 7.07.2012. Conviene recordar que el Tribunal Constitucional ha establecido reiteradamente el criterio de la "interpretación finalista del fallo" (entre otras, SSTC 125/1987, 92/1988, 148/1989; y, 187/2005); significa, que no es suficiente atender la parte dispositiva de la sentencia sino que ésta debe integrarse con la fundamentación que la ha propiciado. La sentencia del Tribunal Supremo (Sala Tercera-Sección Séptima) de 19.02.2014, dice al respecto: (...) que el parámetro a considerar para decidir si una ejecución fue o no acorde con la sentencia objeto de la misma no es la literalidad de su fallo, sino el verdadero alcance del mismo que resulte de la lectura total de la sentencia y, muy especialmente, de lo que en ella se haya declarado sobre cuáles eran los términos del litigio enjuiciado y resuelto (...).

Hemos señalado que el motivo para declarar la nulidad del PGOU de Castellón de 2000 fue considerar que se habían producido modificaciones sustanciales que no fueron sometidas a nueva información pública.

En ejecución de sentencia, tras los avatares relatados en el fundamento de derecho cuarto, el Ayuntamiento de Castellón decide declarar la nulidad de pleno derecho del PGOU 2000 y tramitar un nuevo plan general de ordenación urbana, la sentencia se está cumpliendo en el modo y forma que han determinado los Tribunales. El hecho de que la Generalidad Valenciana, con estas premisas, decida asumir parcialmente las determinaciones del PGOU anulado no conlleva la nulidad del decreto impugnado, la parte demandante no es capaz de citar un solo precepto legal infringido. Lo único que podemos examinar es la motivación dada para adoptar esta decisión, cuestión diferente es que entienda que alguna de sus determinaciones sustantivas son contrarias a derecho, en cuyo caso, pudo y debió impugnarlas en el presente proceso. El motivo por el que la parte actora impugnó el PGOU de 2000, seguramente, contenía motivos de forma en la tramitación y de fondo, como quiera que el Tribunal Supremo en la sentencia de 2008 decreto la nulidad del Plan, no podía entrar en motivos de fondo de un plan anulado, eso lo ha dejado claro el Alto Tribunal en numerosas sentencias (Sala 3ª, sec. 5ª) 18.6.2014 (rec. 4811/2011), anulando sentencia del TSJ de Cataluña por incongruencia interna, lo que no impedía que pudiera traerlas al presente proceso. Incluso haber planteado incidente de ejecución de sentencia ante la Sección Segunda aduciendo como único motivo que se trata con este Decreto de incumplir el fallo de resoluciones judiciales firmes, aunque se trata de una Administración distinta, podría tener encaje con la interpretación que hace de la ejecución de sentencia, desde el prisma constitucional, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional en sentencia 211/2013, de 16 de diciembre de 2013 (BOE núm. 15, de 17 de enero de 2014).

OCTAVO.- La motivación del Decreto impugnado la hemos ido analizando en la presente sentencia: 1. Manifiesta inadecuación a la realidad física y jurídica del PGOU de 1984, hemos expuesto los problemas que acarreaba la resurrección del antiguo plan.

2. La exposición de motivos del Decreto impugnado cita las razones de la decisión, son bastante claras: (...) el Plan General del año 2000, con todas sus modificaciones posteriores, ha sido el instrumento de planeamiento que durante doce años ha configurado las grandes decisiones relativas al desarrollo urbanístico de la ciudad de Castellón de la Plana. La transformación urbanística producida durante este largo período bajo la vigencia de aquel Plan General resulta irreversible. Los cambios derivados del encauzamiento del río Seco o del soterramiento de la vía férrea, por ejemplo, que han alterado sustancialmente la imagen de la ciudad, se han efectuado conforme a las determinaciones de aquel Plan General. Las grandes rondas de circunvalación de la ciudad, cuya función vertebradora resulta incuestionable, se han ejecutado conforme a las previsiones del Plan. Los numerosos desarrollos urbanísticos, con sus edificios, calles, equipamientos y zonas verdes, han tenido la cobertura legal del Plan General de 2000. Los ciudadanos han acomodado sus actos edificatorios y de uso del suelo a las previsiones de ese Plan, confiados en su plena validez (...).

Con esta base, al no poner de manifiesto la parte actora ninguna concreta infracción al ordenamiento jurídico, procede desestimar el recurso.

Por tanto, partimos de la preexistencia de sendos pronunciamientos confirmatorios del Decreto por esta Sala, vinculados bajo el principio de congruencia, a las alegaciones allí esgrimidas, las que determinaron, como indica la última parte de la sentencia transcrita, la desestimación del recurso debido a la ausencia de concreción de ninguna infracción del ordenamiento jurídico por el mismo.

QUINTO.- En el caso que nos ocupa por la parte recurrente han sido esgrimidos como motivos del recurso los arriba expuestos, que se concretan más sucintamente en: ausencia de justificación del requisito de estricta necesidad para la suspensión total del ordenamiento urbanístico vigente, y falsa justificación de la implantación de un régimen transitorio, al considerar la parte actora por un lado, que en la práctica son escasos los ámbitos afectados por la declaración de nulidad del PGOU de 2000, bien por no haber sufrido cambios respecto del planeamiento general de 1984, bien por estar contenidos en otras disposiciones de planeamiento inmunes a dicha declaración de nulidad; y por otro, que la situación del mercado de vivienda ha determinado sobreoferta de suelo no sólo con ordenación aprobada, sino ejecutada, en relación a la demanda. El siguiente motivo que esgrime es la finalidad del Decreto de burlar las resoluciones del Tribunal Supremo manteniendo durante cuatro años las determinaciones del PGOU de 2000, al no tomar en cuenta las circunstancias materiales y jurídicas que obligaba a considerar la STS de 22 de noviembre de 2011, con carencia de control preventivo ambiental y estudio paisajístico; y por otra parte, la omisión del principio de participación ciudadana en cuanto ausencia de sometimiento a información pública, ya declarado nulo por haber omitido el trámite de participación ciudadana, remitiéndose al anterior trámite de información pública por el Ayuntamiento de Castellón de 7 de septiembre de 2012, anulado.

Acerca del primer motivo en que la parte funda sus esfuerzos argumentativos ya tuvo ocasión de pronunciarse la Sala en sentencias citadas, al considerar que indudablemente la declaración de nulidad del PGOU de 2000 con reviviscencia del PGOU de 1984 genera por sí la situación de urgente necesidad a que se refiere el precepto de cobertura, art. 102 LUV, debido a la obsolescencia de aquel planeamiento tanto respecto de la actual normativa jurídica, como situación fáctica de ejecución del PGOU anulado, transcribiendo la exposición de motivos del Decreto objeto de recurso; y que a nuestros efectos, no procede sino tener por reproducidos en cuanto, por más ámbitos inmunes a los efectos de la declaración de nulidad del PGOU que haya, o por mayor o menor demanda de suelo urbanizado que exista, es innegable la falta de adecuación del PGOU a la actual normativa urbanística, y evidentes las situaciones de inseguridad jurídica particular que genera la situación transitoria en cuanto se aleja de la Ordenación que se encuentra en trámite.

Ahora bien, respecto del motivo consistente en infracción del principio de participación ciudadana en la elaboración de disposiciones administrativas que les afecten, conforme al art 105 CE, que la parte esgrime junto a la finalidad contradictoria del fallo de la sentencia del régimen transitorio aprobado, considerar que las sentencias anteriores no tuvieron ocasión de pronunciarse sobre el particular, al no haber sido esgrimido por los recurrentes, resultando confirmada la técnica de reenvío utilizada en materia de trámite de información pública sin mayor análisis de la cuestión, alegación invocada aquí por la parte recurrente a la que procede dar respuesta.

Sobre esta cuestión ha tenido ocasión de pronunciarse recientemente el Tribunal Supremo, es decir la exigibilidad del trámite de información pública en el procedimiento aprobatorio del régimen urbanístico transitorio, en concreto en STS 1145/2017 de 29 junio rec 1964/16: DÉCIMO.- El segundo motivo del recurso, denuncia la infracción de los preceptos que aseguran la efectividad de la participación ciudadana en la elaboración del planeamiento.

Conviene empezar recordando que la garantía de la participación ciudadana, en el curso de la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico y territorial, se traduce en el otorgamiento a los ciudadanos de un auténtico derecho de participación en este ámbito cuya virtualidad ha de quedar suficientemente preservada. Aun de configuración legal dicho derecho (constitucionalmente reconocido por virtud de lo dispuesto por el artículo 105.a) de la Norma Fundamental), constituye una exigencia constitucional insoslayable. En efecto, es necesario que por medio de las disposiciones que desarrollen tal derecho, no sólo venga a contemplarse el mismo, sino que también se asegure su eficacia, y así se cuida de recordarlo en la actualidad el artículo 4.e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, cuestión distinta es que la normativa estatal básica no deje establecido la forma y modo en que este derecho ha de venir regulado, tarea a la que, con los condicionantes indicados, queda emplazado el legislador autonómico en el ejercicio de sus competencias en materia de ordenación territorial y urbanística.

Esto es, puede el legislador autonómico proceder a dar configuración a dicho derecho, pero lo que no puede hacer es impedirlo, obstaculizarlo o simplemente negarlo.

UNDÉCIMO.- Como hemos señalado en nuestra sentencia de 5 de febrero de 2014, "Distinta suerte ha de correr al segundo motivo de casación esgrimido, en el que se reprocha a la Sala de instancia haber infringido lo establecido en los artículos 9.2 y 105 a) de la Constitución, 62.2 y 86.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 6.1 de la Ley 6/1998, de 13 abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, por haber declarado ajustado a Derecho el Decreto autonómico 15/2007, de 1 de enero, impugnado, a pesar de que se omitió en el procedimiento para su aprobación el trámite de información pública, privando así a los ciudadanos de su participación en la elaboración de las disposiciones de carácter general, que les reconocen los preceptos invocados como infringidos en este segundo motivo de casación.

Tanto el Tribunal a quo en la sentencia recurrida como la Administración autonómica demandada consideran que, dado el carácter cautelar y urgente del instrumento de ordenación impugnado, cuya finalidad es establecer el régimen urbanístico provisional del suelo en el municipio hasta que se aprueba la ordenación definitiva, no se precisa cumplir un trámite de información pública, que, dado el plazo de tres meses fijado por el artículo 96.3 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, resultaría de imposible cumplimiento.

Antes de entrar al examen de los preceptos, que requieren y exigen un trámite de información pública para garantizar la participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, es significativo resaltar el diferente modo de operar la propia Administración autonómica demandada, y ahora recurrida en casación, al tiempo de elaborar y aprobar el Decreto de suspensión del planeamiento y el establecimiento de normas urbanísticas provisionales para el municipio de O Grove, en que se cumplió el trámite de información pública, que tuvimos ocasión de enjuiciar en nuestra Sentencia de fecha 16 de noviembre de 2010 (recurso de casación 1457/2006).

Igualmente, es destacable que tal ordenamiento urbanístico puede llegar a tener vigencia, como en el caso enjuiciado (más de cuatro años), durante un prolongado periodo, lo que pone en entredicho su carácter provisional.

En contra del parecer de la Sala de instancia, ninguna trascendencia tiene para enjuiciar el defecto o carencia del trámite de información pública la Sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de fecha 25 de marzo de 1992 (recurso de apelación 5081/1990), que para nada aborda, aunque se trate de unas Normas Subsidiarias aprobadas como consecuencia de la suspensión de la vigencia de un Plan General, la cuestión relativa al trámite de información pública.

Por el contrario, guardan relación con la cuestión ahora examinada las Sentencias de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de fechas 16 de diciembre de 1999 (recurso de casación 1402/1994) y 7 de febrero de 2000 (recurso de casación 1423/1994), en las que expresamos que el artículo 70.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 exime en la declaración de urgencia de la tramitación establecida en el artículo 41 del mismo texto legal, para insistir en que, según aquel precepto, en casos de urgencia no es necesaria la audiencia prevista en este artículo.

De ese criterio jurisprudencial cabría deducir que en casos de urgencia, cual es la suspensión de la vigencia del planeamiento vigente para aprobar en un plazo perentorio (en este caso tres meses según el ordenamiento autonómico) unas normas provisionales hasta tanto se aprueba la ordenación urbanística definitiva, no es necesario respetar el trámite de información pública.

De tal tesis nos separamos ahora abiertamente, porque el trámite de información pública, como medio para la participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas, es inexcusable por imperativo de lo establecido en los artículos 9.2 y 105 a) de la Constitución, 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 6.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones, que, en la actualidad, reitera el artículo 11 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y el artículo 11 de su Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, cualquiera que sea la naturaleza, provisional o definitiva, de las disposiciones urbanísticas y el plazo en que hayan de ser aprobadas, al que deberá ajustarse la información pública.

Ese carácter ineludible del trámite de información pública en la aprobación de las disposiciones administrativas ha sido remarcado por la doctrina jurisprudencial más reciente, recogida, entre otras, en nuestras Sentencias de fechas 4 de mayo de 2007 (recurso de casación 7450/2007), 10 de diciembre de 2009 (recurso de casación 4384/2005), 28 de junio de 2012 (recurso de casación 3013/2010), 13 de mayo de 2013 (recurso de casación 3400/2009) y 25 de septiembre de 2013 (recurso de casación 6557/2011), habiendo declarado en las dos primeras que el que una Ley, en este caso la Ley autonómica gallega 9/2002, de 30 de diciembre, no establezca expresamente el trámite de información pública, no es razón para no exigirlo inexcusablemente al venir impuesto por otras disposiciones con rango de Ley, que lo hacen obligatorio para una mejor protección de los intereses generales, constitucionalmente amparados en los artículos 9.2 y 105 a) de la Constitución, 3.5 y 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 24.1 c) de la Ley 50/1997, del Gobierno.

En conclusión, el segundo motivo de casación invocado debe ser estimado por las razones que acabamos de exponer".

Doctrina que por reiterada vincula a esta Sala y no procede sino su aplicación al caso que nos ocupa, superados los argumentos según los cuales la falta de previsión del trámite de información pública por la norma autonómica, o la situación de urgencia, permitan excusarlo, ni que el mismo se oponga a los criterios de eficiencia y eficacia, por estar suplido mediante la técnica del reenvío: dicha técnica desconoce los reiterados pronunciamientos del Tribunal Supremo en torno a los efectos de la declaración de nulidad de las disposiciones generales, en materia de planeamiento: de pleno derecho, erga omnes y ex tunc, STS 868/16 de 2 de marzo de 2016, que impide la técnica de conservación o subsanación de actos y trámites anteriores.

Asimismo tal técnica no garantiza debidamente la posibilidad de alegar sobre las cuestiones atinentes a la propia legalidad u oportunidad de la norma urbanística transitoria, es decir, las esgrimidas aquí en relación al requisito de estricta necesidad y justificación del régimen transitorio, sino exclusivamente en relación a las cuestiones sustantivas de la ordenación que habían sido objeto de aquella disposición general, anulada.

Tal omisión constituye una infracción sustancial de las reglas de adopción de las disposiciones generales, por quebrantamiento de lo dispuesto en los arts. 105 a) CE: La ley regulará: a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten; 3.2 TRLS: 2. La legislación sobre la ordenación territorial y urbanística garantizará: c) El derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas.

4 TRLS: Derechos del ciudadano Todos los ciudadanos tienen derecho a: e) Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha Administración y del procedimiento de que se trate.

Art. 16 Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/ CE y 2003/35/CE); y concordantes citadas por la parte actora.

SEXTO.- Por todo lo expuesto procede la estimación del recurso y de conformidad con lo establecido en el artículo 139 LJCA, la imposición a la parte demandada y codemandada en forma solidaria, de las costas causadas, si bien en aplicación del apartado 3º del mismo precepto, se limitan en 1.500 € honorarios Letrado y 334,38 € Procurador, con adición del importe que por IVA corresponda.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

FALLO

Debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por ASOCIACION DE VECINOS DE LA AVDA VILLARREAL siendo demandada Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente de la Generalitat Valenciana y codemandada Ayuntamiento de Castellón contra Decreto del Consell nº 139/12 de 21 de septiembre por el que se suspende el Plan General de Ordenación Urbana de 1984 de Castellón, y se establece un régimen urbanístico transitorio, que se anula Con imposición de costas a la demandada y codemandada en forma solidaria, con el límite previsto en el fundamento jurídico anterior.

Esta Sentencia no es firme y es susceptible, conforme a lo establecido en los artículos 86 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, de recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo o, en su caso, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Dicho recurso deberá prepararse ante esta Sección en el plazo de treinta días a contar desde el siguiente al de su notificación justificando el interés casacional, debiendo tenerse en cuenta respecto del escrito de preparación de los que se planteen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo los criterios orientadores previstos en el Apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesales referidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE número 162 de 6 de julio de 2016).

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación. La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr.

Magistrado Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste, doy fe.

 

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