TSJ_C-A_CyL_7_marzo_2018_Tasas

Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 3ª) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Valladolid

Número Recurso: 262/2017

Ponente: María Antonia Lallana Duplá

Fecha: 7/3/2018

SENTENCIA

Ilmos. Sres.:

Presidente

Don AGUSTÍN PICÓN PALACIO

Magistrados

Doña MARÍA ANTONIA LALLANA DUPLÁ

Don FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ

Don FRANCISCO JAVIER ZATARAÍN Y VALDEMORO

En Valladolid, a siete de marzo de dos mil dieciocho.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA NÚM.233

En el recurso contencioso-administrativo núm. 262/17 interpuesto por la Mancomunidad del Órbigo , representada por la Procuradora Sra. García Guaras y defendida por el Letrado Sr. Fernández Herrero, contra la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por la prestación del Servicio de transferencia, clasificación, tratamiento, valoralización y, en su caso, eliminación de residuos urbanos de origen municipal, aprobada por acuerdo de la Asamblea General del Consorcio Provincial para la Gestión de los Residuos Sólidos Urbanos en la Provincia de León GERSUL) de 14 de octubre de 2014, y publicada en el BOP de León nº 207, de 31 de octubre de 2014, siendo parte demandada el Consorcio Provincial para la Gestión de los Residuos Sólidos Urbanos de la provincia de León (GERSUL ), representado por el Procurador Sr. Quiñones Fernández y defendido por el Letrado Sr. García Moratilla.

Ha sido ponente la Magistrada doña MARÍA ANTONIA LALLANA DUPLÁ, quien expresa el parecer de la Sala.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Las Mancomunidades de La Cepeda y del Órbigo presentaron demanda ante el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 2 de León interponiendo recurso contencioso-administrativo (procedimiento ordinario nº 64/2014) contra el Acuerdo de 14 de octubre de 2014 adoptado por la Asamblea General de GERSUL por el que se desestimaban las alegaciones presentadas por el Colegio Territorial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local de León, por la Asociación "León Sano", Ayuntamiento de Astorga, las Mancomunidades del Órbigo y La Cepeda y por don Benito , y aprobaba definitivamente la modificación de la ordenanza fiscal reguladora de la Tasa por la prestación del Servicio de transferencia, clasificación, tratamiento, valoralización y, en su caso, eliminación de residuos urbanos de origen municipal, acordando la publicación del texto íntegro en el BOP.

Admitido a trámite el recurso interpuesto, se reclamó el expediente administrativo.

SEGUNDO.- Una vez recibido el expediente fue entregado a la parte actora que, en tiempo y forma, presentó demanda en la que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando que se dictara sentencia por la que, con estimación del recurso, se anulase el indicado acuerdo impugnado, haciendo estar y pasar a la demandada por dicha resolución y con costas a la Administración demandada.

TERCERO.- Del escrito de demanda se dio traslado al consorcio demandado GERSUL, solicitando la desestimación del recurso e imposición de costas a las mancomunidades demandantes.

CUARTO.- Fijada la cuantía del procedimiento en indeterminada por decreto de 18 de junio de 2015, y solicitando el recibimiento del pleito a prueba se practicó la misma consistente en documental. En el trámite de conclusiones escritas cada parte solicitó que se dictase una sentencia conforme a sus pretensiones, quedando los autos vistos para dictar sentencia.

QUINTO.- En fecha de 18 de noviembre de 2015 se dictó sentencia en los citados autos desestimatoria de la demanda con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

SEXTO.- Interpuesto recurso de apelación contra la sentencia anterior por la representación de la parte actora, recibidos los autos en esta Sala, formado el rollo de apelación nº 57/2016, se dictó sentencia en fecha 30 de diciembre de 2016 , que acordó la nulidad de pleno derecho de la referida sentencia por defecto de competencia objetiva, correspondiendo la misma para conocer y fallar en primera instancia el recurso a esta Sala; sin costas.

Remitidos los autos al Juzgado y practicados los correspondientes emplazamientos a las partes, han comparecido ante la Sala en calidad de demandante la Mancomunidad del Órbigo, y en calidad de demandada el Consorcio provincial para la gestión de los residuos sólidos urbanos en la provincia de León (GERSUL).

Recibidas las actuaciones en esta Sala quedaron pendientes de que se declararen conclusos los autos y del señalamiento para votación y fallo, lo que se realizó por providencia de fecha 23 de febrero de 2018.

SÉPTIMO.- En la tramitación del presente recurso se han observado los trámites marcados por la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Apreciado defecto de competencia objetiva en la sentencia dictada el 18 de noviembre de 2015 por el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 2 de León , se ha acordado su nulidad por sentencia de esta Sala de fecha 30 de diciembre de 2016 , lo cual comporta su pérdida total de valor y eficacia jurídica.

No obstante, se estima que dicha sentencia ha efectuado un estudio detallado y acertado de la cuestión debatida, aplicando en esencia correctamente la normativa aplicable y con una valoración adecuada de las pruebas practicadas, lo que justifica la reiteración en esta resolución que se va a hacer de buena parte de sus fundamentos de derecho .

Es objeto del presente recurso la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por la prestación del Servicio de transferencia, clasificación, tratamiento, valoralización y, en su caso, eliminación de residuos urbanos de origen municipal, aprobada por acuerdo de la Asamblea General del Consorcio Provincial para la gestión de los residuos sólidos urbanos en la provincia de León (GERSUL) de 14 de octubre de 2014, y publicada en el BOP de León nº 207, de 31 de octubre de 2014.

La cuestión litigiosa se circunscribe al examen y valoración de dos artículos de la indicada "Ordenanza Fiscal" que fueron modificados, a saber, el art. 3 definidor del hecho imponible de la tasa y el art. 9.7 que determina la cuota tributaria para los servicios realizados a instancia de persona o entidad interesada.

El art. 3 quedó redactado con el tenor literal siguiente: " 1. Constituye el hecho imponible de esta tasa, la prestación del servicio público que no es de solicitud o recepción voluntaria, de gestión, parcial o integral, de los residuos urbanos o municipales generados en viviendas, alojamientos, industrias locales o establecimientos.

Los servicios se presumirán realizados: En las viviendas habitadas o susceptibles de ser habitadas.

En locales o establecimientos, en los que se realicen actividades industriales, comerciales, profesionales, artísticas o de servicios.

En ambos casos siempre que las viviendas, alojamientos o locales donde se presten los servicios, figuren de alta en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles o reúnan las condiciones para estarlo, tenga concedida o no las licencias de primera o segunda ocupación para el caso de las viviendas, de apertura o autorización de inicio de la actividad para los locales y establecimientos o, en cualquier caso, se compruebe físicamente el ejercicio de la actividad económica o el uso del inmueble como vivienda.

2. Así mismo constituye el hecho imponible la prestación de servicios esporádicos, especiales y de carácter voluntario y previa solicitud del interesado, de tratamiento y, en su caso, su eliminación de los residuos: - Residuos voluminosos. Aquellos que por sus dimensiones precisen de un tratamiento previo para su gestión, siempre que no tengan la consideración de peligrosos, tales como: embalajes, muebles, enseres y otros análogos.

- Lodos y fangos procedentes de fosas sépticas y residuos de limpieza de alcantarillados, siempre que la humedad no exceda, en ningún caso, del 75% en agua. Dicho porcentaje deberá ser debidamente justificado documentalmente a requerimiento del servicio Técnico de GERSUL.

El tratamiento, en su caso, y vertido de estos residuos debe ser expresamente aprobado por el Servicio Técnico del consorcio, previa presentación de análisis de su composición, según los parámetros establecidos en la normativa vigente.

- Residuos eliminados directamente en vertedero, sin tratamiento previo.

3. No constituye el hecho imponible de esta tasa, la realización de servicios de gestión de los residuos no clasificados como urbanos o municipales. Y en especial los siguientes: a) vehículos, maquinaria y equipos industriales al final de su vida útil, con exclusión de los vehículos abandonados.

b) Residuos industriales, convencionales: los producidos con motivo de la actividad industrial, que no puedan asimilarse a los domiciliarios y no tengan la consideración de especiales por su volumen, naturaleza o procedencia y dadas sus características puedan resultar perjudiciales para la vida de las personas, animales o plantas. En general se enmarcan dentro de esta categoría todos aquellos que supongan un riesgo potencial de degradación del medio ambiente sin que por otro lado tengan la consideración de peligrosos según la normativa estatal y comunitaria.

c) Lodos y fangos, no autorizados por el consorcio, residuos de actividades agrícolas; envases aplicados a la agricultura; restos o detritus humanos; materiales contaminados, corrosivos, peligrosos o cuya recogida o vertido exija la adopción de especiales medidas higiénicas, profilácticas o de seguridad, tal y como establece la Ley 10/1998, de 21 de abril, y el Decreto 283/1995, de 21 de noviembre y, en especial, los enumerados en el artículo 25 de esta última disposición.

d) Residuos especiales no calificados como urbanos o municipales. Y en especial los siguientes: tales como alimentos y productos caducados, muebles y enseres viejos, embalajes, aceites vegetales, animales muertos o partes de éstos, tierras y escombros procedentes de obra civil y construcción, o cualquier otro que por sus características y pese a no encontrarse en alguno de los apartados de este artículo, sean considerados como tales por los servicios técnicos del consorcio en atención a sus particulares características.

e) Residuos peligrosos, con carácter general: aquéllos que figuren en la lista de residuos peligrosos, contenidos en la Lista Europea, así como los recipientes y envases que los hayan contenido. Los que, en un futuro, se clasifiquen como peligrosos por la normativa comunitaria y los que pueda aprobar el gobierno de conformidad con lo establecido en la normativa europea o en convenios internacionales de los que España sea parte.

En especial, los residuos peligrosos de origen doméstico. Constituyen esta categoría los producidos en los hogares y que, sin embargo, son considerados como peligrosos por la Lista Europea, tales como: 1. colas, adhesivos, pinturas, barnices y disolventes y sus envases.

2. aceites minerales, aditivos, fluidos de automoción y sus envases.

3. Medicamentos, productos de uso terapéutico y sus envases.

4. Residuos eléctricos y electrónicos como los ordenadores y electrodomésticos, regulados por la Directiva RAEE 2002/96 CE.

5. Pilas y acumuladores.

6. Tubos fluorescentes.

7. Radiografías.

f) Residuos sanitarios: tales residuos son a modo de ejemplo residuos infecciosos capaces de transmitir algunas enfermedades, residuos anatómicos, sangre y hemoderivados en forma líquida, agujas y material punzante o cortante, vacunas de virus vivos atenuados, etc.

Con carácter general no limitativo, serán los residuos clasificados en los grupos 18.01.01; 18.01.02; 18.01.03; 18.02.01; 18.02.02 18.02.03 y 18.01.05 de la Lista Europea de Residuos, así como los definidos en el artículo 3 del Decreto 204/94, de 15 de septiembre , de ordenación de la gestión de los Residuos Sanitarios, de la Junta de castilla y León, de cuyo riesgo de infección está limitado al interior de los centros sanitarios donde se realicen actividades o presten servicios de: -asistencia sanitaria al paciente.

-análisis, investigación o docencia.

-obtención o manipulación de productos biológicos.

-Medicina preventiva.

-asistencia veterinaria.

- Servicios funerarios y forenses.

h) Residuos provenientes de mataderos.

4. Con el fin de efectuar una mejor gestión de los residuos, el consorcio podrá redefinir en cualquier momento la catalogación de los residuos producidos por las actividades instaladas, en la Provincia, conforme a la Lista Europea de Residuos.

5. Los productores o poseedores de los residuos enumerados en los apartados anteriores, deberán ponerlos a disposición de la administración, Entidad encargada o gestor autorizado de las diversas actividades de gestión en la forma legalmente prevista para cada tipo de residuo ".

La modificación en relación con la redacción originaria de dicho precepto consistiría en añadir en el art.

3.2 in fine la referencia a "-Residuos eliminados directamente en vertedero, sin tratamiento previo" .

Por su parte el art. 9 que regula la base imponible, liquidable y cuota tributaria, y que en el apartado 9.3.

establece " Para los servicios esporádicos la base imponible vendrá determinada por las toneladas métricas de residuos urbanos efectivamente gestionadas y de acuerdo con los criterios que se establecen para la determinación de la cuota tributaria en el apartado 6 del presente artículo", y en el apartado 9.4 , que "La base liquidable coincide con la imponible al no existir reducciones", se modificó para introducir la tasa de 14€/ t para el vertido de residuos mezclados sin clasificar directamente a vertedero, recibiendo el apartado 9.7 nueva redacción: " La cuota tributaria, para los servicios realizados a solicitud de la persona o entidad interesada, vendrá determinada por la aplicación a la base imponible del precio que le corresponda en función del servicio efectivamente prestado, mediante el establecimiento de la tasa por tonelada tratada, en cada una de las instalaciones, según la tabla adjunta (...) ".

A continuación, diferenciaba por Tipo de Residuo: "-Residuos clasificados, sin mezcla, que no necesiten tratamiento: Integral de tratamiento 170€/t.

Estaciones de transferencia 70€/t. Planta de clasificación 120€/t. Planta de reciclaje y compostaje 90€/ t.

-Residuos clasificados siendo su composición orgánica Integral de tratamiento 120€/t. Estaciones de transferencia 70€/t Planta de reciclaje y compostaje 60 €/ t.

-Residuos clasificados siendo su composición envases Integral de tratamiento 120€/t. Estaciones de transferencia 70€/t. Planta de clasificación 62€/t. Planta de reciclaje y compostaje 60€/ t.

-Residuos mezclados sin clasificar Integral de tratamiento 240€/t. Estaciones de transferencia 90€/t Planta de clasificación 100€/t. Directamente a vertedero 14€/t.

-Residuos inertes Integral de tratamiento 160€/t. Estaciones de transferencia 100€/t Planta de reciclaje y compostaje 80€/t.

-Lodos procedentes de fosas y alcantarillado Integral de tratamiento 160€/t. Estaciones de transferencia 100€/t Planta de reciclaje y compostaje 70€/t.

-Residuos voluminosos Integral de tratamiento 210€/t. Estaciones de transferencia 130€/t Planta de reciclaje y compostaje 130€/t." El art. 7 de dicha ordenanza señala que no se establece ningún tipo de exención, reducción o bonificación para los sujetos pasivos de esta tasa.

La Mancomunidad del Órbigo alega en la demanda: 1º) La nulidad de la modificación del hecho imponible de la tasa que incluye en el art. 3 la gestión de "residuos eliminados directamente en vertedero", con base en que conforme a la autorización ambiental concedida por la Junta de Castilla y León para el CTR de San Román de la Vega, León, (Orden de 30 de enero de 2007, de la Consejería de Medio Ambiente, publicada en el BOCyL nº 34 de 16 d febrero de 2007) que aprobó y concedió Autorización Ambiental a GERSUL para la Planta de Reciclaje y Compostaje de residuos Sólidos Urbanos de la Provincia de León, clasificada como Vertedero de residuos no peligrosos, no cabe imponer una tasa para el vertido directo sin tratamiento previo, pues como mínimo han de ser valoralizados, para comprobar siquiera que sean residuos no peligrosos, y en cualquier caso se debía cumplir con los objetivos de reducción de materia orgánica del art. 5 del RD 1481/2001 . 2º) La ilegalidad de la cuota tributaria; el artículo 9.7 regula al importe de la tasa o cuota tributaria a sufragar por "la persona o entidad interesada"; y señala que para los "residuos mezclados sin clasificar" y depositados "directamente a vertedero", el importe de la tasa por tonelada, será de 14 €.

Considera que el procedimiento de modificación de la ordenanza fiscal de la tasa no se ajusta a derecho pues no contiene la documentación necesaria del informe técnico económico; no existe un informe que justifique la necesidad de aprobación de la tasa, por la incorporación de un nuevo criterio, o mejor dicho de un nuevo servicio no previsto con anterioridad; esta modificación de la tasa tiene su razón de ser en la autorización del vertido de las casi 500.000 Tm de basura de la FINCA000 , de Santa María del Páramo (León), directamente sin tratamiento alguno, y que se acordó en la misma asamblea de GERSUL de 29 julio 2014, que acordó la aprobación inicial de la modificación de la ordenanza impugnada, tratándose en el punto anterior (número cinco) del orden del día; sin esta modificación de la tasa, aquel vertido no hubiera podido realizarse, por lo que estamos ante una modificación ad hoc, sin que sea debida a ninguna necesidad de interés o carácter público.

La justificación económica de la modificación se limita a un simple informe económico redactado por el propio Gerente de GERSUL en el que no se ha tomado en consideración que el plazo de amortización del vaso ya no puede ser de 20 años sino de apenas siete años; igualmente es errónea la consideración de las toneladas de basura eliminadas, partiendo del parámetro de 134.028 Tm correspondientes al año 2013, cuando sabe que en el año 2014 se van a introducir cerca de 500.000 Tm a mayores de la propia actividad normal del CTR, con lo que el coste de explotación no puede ser el fijado de 7,82 €/Tm; añade que no está justificado el número de operarios necesarios, no se tiene en cuenta las estructuras del coste del personal directivo, no se justifica al importe del sellado y no se contempla el IVA; y se omite toda referencia a los posibles ingresos y su importe y forma de realizarse. 3º) La ilegalidad del vertedero CTR de San Román de la Vega para el que se aplicaba la tasa, comporta que la tasa sea ilegal. Dicha instalación fue construida bajo el paraguas de la declaración de Proyecto Regional por el Decreto 36/2001, como señala la propia autorización ambiental, habiéndose declarado la nulidad del citado Decreto 36/2001 en virtud de la sentencia del TSJ de CyL de 3 de septiembre de 2007 , confirmada por la sentencia del TS de 26 de octubre de 2011 .

GERSUL se opone a la demanda y mantiene la legalidad de la modificación de la Ordenanza impugnada, alegando que la misma se ha dictado en virtud de la potestad tributaria del Consorcio atribuida en el art. 4 apartado b) de la Ley 7/1985 , en relación con el art. 6 de sus Estatutos. La modificación de la Ordenanza es un acto totalmente independiente del traslado de residuos de Santa María del Páramo al CTR de San Román de la Vega; el informe del Gerente cumple sobrada y adecuadamente todas las exigencias legales impuestas en orden a determinar las causas que motivan la modificación de la Ordenanza, y a efectos de contener la Memoria económico financiera necesaria que determine los costes de eliminación de una tonelada de residuos.

Añade, que no existe incumplimiento alguno por parte de GERSUL respecto de las determinaciones contenidas en la Autorización Ambiental Integrada, y ello al margen de concretar que tal Autorización no afecta para nada, en realidad, a la modificación de la Ordenanza y sí al acto de traslado de residuos; en modo alguno se puede argumentar una prohibición absoluta de eliminar residuos sin tratamiento previo. Insiste en que el tratamiento de residuos depositados en Santa María del Páramo es una actuación independiente por completo de la modificación de la Ordenanza, sin que esta última suponga en sí acto necesario para llevar a cabo ese traslado; de hecho el traslado fue aprobado por la Asamblea General de GERSUL al tiempo de aprobarse la Ordenanza y dicho acuerdo ha sido impugnado por la parte actora dando lugar a los autos 47/2014 del procedimiento ordinario tramitado ante el Juzgado Contencioso Administrativo número 3 de León. Mantiene que no cabe duda que los servicios inherentes a la transferencia, clasificación, tratamiento, valorización y, en su caso eliminación de residuos urbanos de origen municipal, y las tarifas a satisfacer por los usuarios, deben configurarse como tasa, en la forma que prevé precisamente la Ordenanza. Además, del examen del expediente administrativo se deduce claramente que en la aprobación de la modificación de la ordenanza impugnada se ha seguido al detalle el procedimiento de elaboración previsto en el artículo 17 del TRLHL, cumpliéndose, además todos los requisitos de contenido que imponen las normas aplicables.

SEGUNDO.- La primera cuestión suscitada en la demanda concerniente a la nulidad de la modificación de la ordenanza que incorpora al hecho imponible de la tasa en el art. 3.2 los servicios esporádicos y voluntarios de gestión de "residuos eliminados directamente en vertedero", con base en que conforme a la autorización ambiental concedida no cabe imponer una tasa para el vertido directo sin tratamiento previo se desestima, pues esta cuestión es ajena a la validez de la ordenanza, cuya legalidad se revisa en su ámbito propio estrictamente tributario.

Además, ha de indicarse que la legalidad del Acuerdo adoptado por la Asamblea del GERSUL, de 28 de julio de 2014, que autoriza el traslado de las balas de basura de la FINCA000 , en Santa María del Páramo, al vaso de rechazos del CTR de San Román de la Vega, ha sido declarada en la sentencia firme de 31 de julio de 2017, dictada por el Juzgado de lo contencioso administrativo nº 23 de León en el procedimiento ordinario nº 47/2014. Esta sentencia recoge en su argumentación que " El hecho de que se pueda acortar la vida del CTR es una decisión de orden técnico, que adopta el GERSUL, titular de las instalaciones, con la autorización de la Administración autonómica, y la revisión del acuerdo que ampara una actuación concreta (el traslado de las balas de basura), objeto exclusivo de este recurso, no puede extenderse a la legalidad de la autorización ambiental"; y desestima el recurso, en esencia, al considerar:... " En definitiva, ninguno de los motivos impugnatorios de la demanda puede ser acogido, pues consideramos acreditado en este proceso que: 1) las balas de basura depositadas en la FINCA000 durante más de una década no eran ya susceptibles de tratamiento alguno; 2) no se ha justificado que se tratara de residuos peligrosos; 3) no se han vulnerado los términos de la autorización ambiental; y 4) no existía otra opción técnica y económicamente viable, para poner fin al depósito no autorizado de FINCA000 , que el traslado de las balas de basura al CTR de San Román de la Vega." Por tanto, conforme se declara en la citada sentencia no resulta contrario a la autorización ambiental el vertido directo de los residuos en el CTR de San Román.

TERCERO.- El motivo de nulidad esgrimido de la falta del necesario informe económico financiero requiere partir de la normativa reguladora.

El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales permite a las entidades locales establecer tasas por la prestación de servicios públicos (art. 20.1 ). Impone la figura tributaria de la tasa para la " s) Recogida de residuos sólidos urbanos, tratamiento y eliminación de estos........." (art. 20.4.s).

Por otro lado, el artículo 24.2 establece que "En general, y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.

Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto u organismo que lo satisfaga. El mantenimiento y desarrollo razonable del servicio o actividad de que se trate se calculará con arreglo al presupuesto y proyecto aprobados por el órgano competente.

3. La cuota tributaria consistirá, según disponga la correspondiente ordenanza fiscal, en: a) La cantidad resultante de aplicar una tarifa, b) Una cantidad fija señalada al efecto, o c) La cantidad resultante de la aplicación conjunta de ambos procedimientos.

4. Para la determinación de la cuantía de las tasas podrán tenerse en cuenta criterios genéricos de capacidad económica de los sujetos obligados a satisfacerlas ".

Y el artículo 25 dispone que " los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, deberán adoptarse a la vista de informes técnico- económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aquéllos, respectivamente" .

La doctrina jurisprudencial es últimamente muy reiterada, congruente y estable; así, por ejemplo, la modificación de tarifas debe aparecer suficientemente justificada en el expediente administrativo ( STS de 19 de diciembre de 2007 ), rige invariablemente en su establecimiento y modificación el principio de equivalencia, de suerte que la cuantía global de estos derechos económicos no excediera del coste global de los servicios que iban a financiar. Que la equivalencia entre coste del servicio e importe estimado de las tasas por la prestación del mismo debe referirse a "su conjunto" y no cabe, por lo tanto, exigir esa equivalencia en cada liquidación, o la importancia secundaria del principio de capacidad económica presenta en las tasas ( STS de 30 de noviembre de 2002 ), y la importancia de la idea de contraprestación como tradicionalmente unida al concepto de tasa. En suma; el principio prevalente cuando de establecimiento de tasas se trata, es el de equivalencia de costes, en su conjunto.

Igualmente, el principio de equivalencia no debe aplicarse de manera rígida o rigurosa ( STS de 20 de febrero de 2009 ), ni siquiera exigible para cada ejercicio, sino razonablemente fundado en el conjunto de lo previsible.

Y, en fin, la STS de 16 de septiembre de 2010 recuerda que el «Informe técnico-económico» o «Memoria económico-financiera» que reclama la Ley (arts. 25 de la LHL y 20.1 de la LTPP, respectivamente) debe especificar con el suficiente detalle cómo se han determinado las tarifas correspondientes a las tasas cuestionadas, conteniendo una referencia a los costes del servicio al que va a dar cobertura la tasa y a los ingresos previsibles. Constituye «un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias».

Sobre dichos preceptos esta Sala, al igual que otras de distintos Tribunales Superiores de Justicia, ha tenido ocasión de pronunciarse en múltiples recursos señalando que de los preceptos expuestos resulta con claridad que todo establecimiento o modificación especifica de cuantías de las Tasas exigen una Memoria Económico Financiera, que en esencia cumple la finalidad de justificar la necesidad de la imposición de la tasa o su modificación, y sirve de garantía para justificar que la Tasa establecida no supera el coste efectivo del servicio o actividad. En este aspecto, es sabido que el artículo 24 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, recoge como principio y norma esencial en relación con la cuantía de las tasas que el importe estimado de las tasas por prestación del servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate, o en su defecto del valor de la contraprestación recibida. Para la determinación de dicho coste se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, incluso los de carácter financiero y amortización del inmovilizado.

Y el mecanismo o medio de control del cumplimiento de aquel principio serán los informes técnico- económicos o memorias financieras a elaborar con carácter previo y justificador del establecimiento de la tasa.

Así, la aprobación de la Memoria económico-financiera constituye, no un mero requisito formal, sino una pieza clave para la exacción de las tasas un medio de garantizar, justificar (el ente impositor) y controlar (el sujeto pasivo) que el principio de equivalencia se respeta, y, por ende, para evitar la indefensión del administrado ante actuaciones administrativas arbitrarias Hay que indicar igualmente que la memoria (estudio técnico-económico) se exige no solo cuando la tasa se establece (establecimiento de la tasa) sino también cuando la ya existente se modifica.

La aplicación de estas normas al caso debatido conduce a determinar que sí se ha cumplido el requisito en el expedienten de elaboración de la Tasa de la existencia de un informe económico financiero que justifique la necesidad y la cuota de la tasa.

Así, tiene este carácter el denominado "Informe sobre la determinación del coste de explotación de la eliminación de residuos directamente en vertedero" , de 12 de julio de 2014 elaborado por el Gerente de GERSUL don Luis Angel (folios 1 al 11 de exp advo.), informe que ha sido aclarado y explicitado en la prueba testifical practicada en el proceso. Como justificación de la necesidad de la modificación del hecho imponible de la tasa, recoge el informe en sus antecedentes que en la ordenanza fiscal originaria, según redacción de 9 de noviembre de 2007, tal servicio no aparecía (la eliminación de residuos directamente en el vertedero) ni, -entre las infraestructuras establecidas en la ordenanza fiscal para determinar la cuota tributaria para los servicios realizados a solicitud de persona o entidad interesada mediante el establecimiento de la tasa por tonelada tratada en cada una de las instalaciones, según la tabla que figura adjunta; ni, -entre los servicios esporádicos regulados en el punto 2 del artículo 3 de la ordenanza fiscal, que define el hecho imponible.

Dicho informe en el apartado 2 recoge que su objeto es determinar el coste de eliminación de una tonelada de residuos entregados en las instalaciones centrales de San Román de la Vega y enviada directamente al vertedero de CTR, sin pasar por ningún otro proceso de tratamiento de la Planta de Reciclaje y Compostaje a los efectos de configurar el valor de la Tasa repercutible a los futuros usuarios de este servicio.

Resalta que los cálculos que se presentan no tienen correspondencia alguna con la determinación del canon de inversión y de explotación establecidos con la UTE LEGIO VII. Expone la metodología empleada para determinar el valor de la tasa que se efectúa determinando primeramente los costes de explotación de esa infraestructura, indicando el sistema de amortización de las inversiones realizadas, el tipo de interés que se aplicará a las mismas, así como los plazos de amortización de las inversiones que se han tenido en cuenta.

En el punto 5 del informe técnico respecto a los costes de explotación del vertedero expone que éstos se han subdividido en tres apartados: a) costes de personal, b) de mantenimiento, conservación y consumos, y c) otros costes, seguros, impuestos y los costes de sellado y clausura del vertedero al final de su vida útil; añadiendo que para la determinación de estos costes se ha tenido en cuenta la misma estructura de costes que la establecida por la empresa adjudicataria en la fase de licitación, actualizando los precios. Como resumen de costes y repercusión por cada tonelada eliminada en vertedero en el punto número 5.4 se indica que se ha tenido en cuenta todos los costes referidos a un año natural, y para determinar la repercusión por cada tonelada eliminada directamente en vertedero se ha optado por tener en cuenta las toneladas de residuos realmente eliminadas en esa infraestructura en ese mismo periodo anual, evaluadas en el año 2013 en 134.028t; cálculo que arroja una repercusión por tonelada de residuos eliminada del coste de 7,82 €/t.

En el punto 6 respecto a los costes de amortización de las inversiones realizadas expone que la inversión inicial realizada para la ejecución del vertedero ascendió a 6.722.796,26 €, recogiendo los tipos de intereses a aplicar, así como que el plazo de amortización de la inversión a considerar es de 20 años; recogiendo las toneladas tratadas (capacidad total de 1.570.841,60); con el resultado del coste de 6,27569063 €/t.

Como "Conclusiones", en el punto 7 recoge: Primera el coste de explotación del vertedero de San Román de la Vega por cada tonelada eliminada directamente en esta infraestructura es de 7,82 €/t. Segunda el coste de amortización de la inversión realizada en la ejecución del vertedero, repercutido por cada tonelada de residuos eliminada en esta infraestructura alcanza la cifra de 6,2 €/t. Tercera el coste total de la eliminación de residuos depositados en el vertedero de San Román de la Vega alcanza la cifra de 14 €/t por cada tonelada de residuos eliminado.

Los conceptos y costes del citado informe económico financiero han sido precisados en el informe técnico de fecha 24 de septiembre de 2014, prestado por el Gerente de Gersul, don Luis Angel (folios 74-84 del exp. advo.) en contestación a las alegaciones presentadas en el trámite de información pública (entre otros interesados por la Mancomunidad actora que opuso en esencia las mimas objeciones de legalidad que las invocadas en este recurso), al acuerdo de modificación de la ordenanza fiscal reguladora de la tasa. Así, interesa destacar que en relación con el alcance de la modificación de la ordenanza fiscal, se indica en este informe que el objeto de la modificación de la ordenanza fiscal nada tiene que ver con una supuesta ampliación de funciones, un nuevo servicio o actividad del CTR de San Román de la Vega, instalación que, cuenta con las oportunas autorizaciones administrativas, sino con la regulación de la tasa por la prestación de un servicio concreto que ya se viene prestando. Señala que la eliminación es una actividad originariamente contemplada en la ordenanza fiscal siendo que el propio título de la ordenanza fiscal reguladora de la tasa se recoge de forma expresa la "eliminación" de residuos de origen municipal junto con otras actividades como puede ser la transferencia, la clasificación, tratamiento y la valorización. La acreditación de que no es un servicio nuevo resulta del hecho de que el Ayuntamiento de Astorga deposita por sus propios medios directamente en vertedero determinados tipos de residuos, sin pasar por ningún proceso de tratamiento previo procedentes de la limpieza diaria (48.720 kg). En relación a la capacidad restante del vaso, tras la eliminación de los residuos depositados en Santa María del Páramo recoge que se han practicado diferentes informes técnicos y según los mismos la media de vida útil que quedaría al vaso de vertido tras la eliminación de las balas de Santa María del Páramo y la gestión ordinaria de los residuos del resto de entidades se aproximaría a los dos años. Este sería el período o margen del que dispone el Consorcio para elaborar y tramitar un proyecto de ampliación del actual vaso de vertido para garantizar la gestión de los residuos de procedencia municipal.

Y en el referido informe técnico en el apartado 4.2 en relación a las alegaciones presentadas con referencia al cálculo de los costes de eliminación de residuos directamente en vertedero, manifestando los alegantes que dichos cálculos no son correctos, indica que "el estudio de costes elaborado tiene en cuenta la capacidad total del vertedero, que incluirá las balas que finalmente se eliminen en él así como cualquier otro residuo que se envíe a esta infraestructura y esté debidamente autorizado. Para establecer el coste de eliminación de los residuos directamente en vertedero, el informe del Gerente contempla tal y como dicen los alegantes un periodo de amortización de 20 años, con independencia de que por razones de cantidad de los residuos cuestionados se pueda producir una amortización anticipada, en cualquier caso, lo que se garantiza con los cálculos realizados es que al colmatarse el vertedero al completarse su capacidad total, con la aplicación de la tasa se amortizará, como debe ser, únicamente su coste y no más. Debe tenerse en cuenta que no puede preverse la cantidad de residuos que en los próximos años será necesario eliminar en vertedero, entre otras cosas porque tampoco se puede hacer una previsión de la basura que se generará en los próximos años. El único dato cierto disponible es el volumen o capacidad total del vertedero y por tanto, la repercusión del coste por tonelada de residuo en él eliminada.... El coste que se ha propuesto y que ha sido objeto de reclamación, en ningún caso supera los valores establecidos para cualquier otra cuota. Por tanto, ningún contribuyente se puede ver desbordado en sus previsiones presupuestarias ni afectado negativamente por esta modificación." Así, de lo expuesto se consta que el contenido del informe técnico financiero de fecha 12 julio 2014, emitido por el gerente de Gersul cumple los presupuestos legales al ofrecer una justificación de la necesidad de la modificación de la ordenanza fiscal así como contener una previsión del coste real del servicio, respetando el principio de equivalencia en el establecimiento de la tasa.

Y estas conclusiones han resultado avaladas en el resultado de las pruebas practicadas en el proceso, en especial en virtud de la declaración testifical practicada por el anterior Presidente de Gersul don Apolonio y por el Gerente don Luis Angel . Destacamos de las declaraciones de estos testigos la justificación de la necesidad de la modificación de la Ordenanza en la circunstancia de que "existía una laguna evidente", dado que si bien sí que estaban previstas las actuaciones de eliminación directa en vertedero de los residuos, sin embargo no estaba establecido la previsión de la cuota, realizándose estas actuaciones de una forma esporádica con anterioridad a la modificación de la ordenanza, servicio que se satisfacía aplicando por analogía otras cuotas (actuaciones de gestión de eliminación directa en vertedero de los residuos procedentes de las limpiezas de las vías públicas del Ayuntamiento de Astorga, así como los decomisos de la Guardia Civil y la Policía).

Especialmente interesa poner de relieve la exposición técnica y precisa que sobre el cálculo de los costes del servicio de la tasa por el hecho imponible de "residuos eliminados directamente en vertedero, sin tratamiento previo" efectuó en su declaración testifical el Gerente de Gersul, cuya formación profesional respalda su actuación; así en relación a su formación en medio ambiente respondió que es Ingeniero de Minas, especialidad de Ingeniería de Productos, con el título de Gestión del Medio Ambiente Urbano y de Residuos, de la Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Montes de la Politécnica de Madrid. Y explicitó la metodología empleada para el cálculo de cuota de la tasa, y en concreto reiteró que en el cálculo de la cuota de la tasa el coste de amortización de las instalaciones es un coste fijo; ha calculado la repercusión por tonelada eliminada en el vaso de vertido, y para calcular el coste de eliminación la capacidad del vaso es la misma. También explicó la dificultad del cálculo concreto de los ingresos al no poder determinar en el futuro quien va a solicitar ese servicio. Precisó que el coste de trabajadores (9 empleados) lo ha recogido de las necesidades reales de los trabajadores del vertedero; que sí ha contabilizado el coste del sellado del vertedero y del mantenimiento posterior del vertedero una vez sellado, con el IVA incluido; que no se le aplica el IVA a la tasa.

En conclusión, del informe técnico económico de 2 julio 2014 es suficiente a los efectos exigidos por el artículo 24.2 y el artículo 25 del TRLHL.

No es materia del objeto de este recurso la objeción de validez de la Ordenanza impugnada que realiza la parte actora referente a la falta de cobertura legal del CTR de San Román de la Vega con base a la anulación del Decreto 36/2001 de la Junta de Catilla y León por la sentencia de esta Sala de fecha 3 de septiembre de 2007 . En todo caso se indica que dicho centro como figura en el expediente cuenta con las oportunas autorizaciones administrativas, estando aprobado por la Orden de 30 de enero de 2007 de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, y teniendo cobertura legal en el Decreto 74/2002, de 30 de mayo, por el que se aprueba la Estrategia Regional de Residuos de la Comunidad de Castilla y León, y en el Decreto 18/2005, de 17 de febrero, por el que se aprueba el Plan Regional de Ámbito Sectorial de Residuos Urbanos y Residuos de Envases de Castilla y León 2004-2010, publicado en el BOCyL de 23 de febrero de 2005 (normativa actualmente derogada en virtud del Decreto 11/2014 de 20 de marzo, por el que se aprueba el Plan Regional de Ámbito Sectorial denominado "Plan integral de residuos de Castila y León").

CUARTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA , y habida cuenta la extraordinaria controversia del asunto enjuiciado, no procede efectuar imposición de costas a ninguna de las partes.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

FALLO

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Mancomunidad del Órbigo, contra la modificación de la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por la prestación del Servicio de transferencia, clasificación, tratamiento, valoralización y, en su caso, eliminación de residuos urbanos de origen municipal, aprobada por acuerdo de la Asamblea General del Consorcio Provincial para la Gestión de los Residuos Sólidos Urbanos en la Provincia de León (GERSUL) de 14 de octubre de 2014, y publicada en el BOP de León nº 207, de 31 de octubre de 2014; sin efectuar especial pronunciamiento en cuanto a costas procesales.

Llévese testimonio de esta resolución a los autos principales, dejando el original en el libro correspondiente.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la LJCA cuando el recurso presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia; mencionado recurso se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de la sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA .

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

 

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