Reforma Local: EL TEXTO DEL PROYECTO TRAS SU PASO POR EL CONGRESO

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Por Javier Fuertes

 

 

Enmiendas: un largo plazo en el que se han formulado gran cantidad

Algo más de dos meses. Ese es el tiempo que el Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local ha estado deambulando por el Congreso de los Diputados. Plazo de tiempo que puede resultar engañoso si tenemos en cuenta que el inicial plazo de enmiendas, fijado hasta el 24 de septiembre resultó sucesivamente ampliado (hasta cinco veces) terminando, finalmente, el día 23 de octubre.

Además de diversas enmiendas a la totalidad, en el correspondiente trámite al articulado se formularon la nada desdeñable cifra de 474 enmiendas (Ver documento enmiendas).

Pero lo que realmente interesa no es tanto las cuestiones centradas en la cantidad como las que tiene por objeto la calidad, lo que realmente ha sucedido en el Congreso y cuáles han sido los cambios que se han producido en ese paso.

 

Las alteraciones sobre el Proyecto recibido en el Congreso

En el análisis sistemático de los cambios que se han efectuado, en la tramitación realizada en el Congreso, arroja el siguiente resultado (Ver texto Congreso).

 

Disposiciones generales

En el marco de las competencias de las Entidades Locales la modificación del art. 7.3 LBRL pasa a estar integrada por dos párrafos, al añadirse la advertencia de que “el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en las Entidades Locales el ejercicio de sus competencias”, desapareciendo la referencia la art. 27 LBRL (precepto en el que se regulan la delegación del ejercicio de competencias, que también es objeto de modificación por el proyecto y que también se ha visto alterado a su paso por el Congreso) y la mención a que “habrán de respetar la potestad de autoorganización de los servicios de la entidad local” (enmienda nº 413 del Grupo Popular).

 

Municipios y ejercicio de competencias

La reforma del art. 25 LBRL también se ha visto alterada en su estancia en el Congreso. En este caso mediante la adición de dos nuevas disposiciones.

Por una parte, en la relación de las competencias municipales del art. 25.2 LBRL, se añade un nueva letra, la ñ), mediante la que se incluye la de la “promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones”, algo que encuentra su origen, entre otros motivos, en una pretensión formulada por la FEMP (enmienda nº 412 del grupo Parlamentario Popular).

Por otra parte, y como cierre al sistema de atribución y ejercicio de competencias por los municipios, se adiciona un apartado 6 al artículo en el que se determina que en el caso de atribución de competencias por las Comunidades Autónomas distintas de las establecidas como propias en el art. 25.2 LBRL será preciso “tener en cuenta los criterios señalados en los apartados 3, 4 y 5” fijados en el propio art. 25 LBRL (enmienda nº 267 del Grupo Parlamentario Vasco, EAJ – PNV).

También se ha visto alterada la redacción que el proyecto daba al art. 26.2 LBRL, precepto en el que se recogen los servicios que tendrán que ser coordinados por las Diputaciones provinciales (o entidades equivalentes) en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes. Ciertamente, se mantienen los seis apartados, ordenados con las letras a) a f), pero se modifican su orden y su contenido. Los cambios que se introducen suponen añadir a esa relación de servicios a coordinar por la Diputaciones de los correspondientes a “evacuación y tratamiento de aguas residuales y alumbrado público”, al tiempo que se califica el tipo de vías a pavimentar al añadir el término “urbanas” (enmienda nº 414 del Grupo Popular, como “mejora técnica” y que se justifica en la “adaptación a la realidad de la función coordinadora que la mayoría de Diputaciones efectúan a día de hoy y su adecuación al principio de autonomía local”).

En cuanto a la delegación de competencias (y enlazando con la redacción que en el Proyecto se propone para el art. 7 LBRL) en el art. 27.3 LBRL se añade un inciso en el que se advierte que la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar “siempre que no hayan sido atribuidas a los Municipios como propias en virtud del apartado 6 del artículo 25 de esta Ley” (enmienda nº 268 del Grupo Parlamentario Vasco, EAJ – PNV y que se justifica en “permitir a las Comunidades Autónomas participar en la preservación de la garantía institucional de la autonomía local en sus respectivos ámbitos, en función de sus peculiaridades locales y autonómicas”): por su parte, la relación de competencias prevista en el art. 27.3 LBRL se mantiene en los mismos términos en los que fue remitido por el Gobierno al Congreso.

 

Diputaciones provinciales

La delimitación que, de las competencias de las Corporaciones provinciales, se realizaba en los originales términos del Proyecto de Ley remitido por el Gobierno, también se ha visto alterada en el trámite de enmiendas del Congreso, de manera que las iniciales previsiones realizadas sobre el art. 36 LBRL se han visto alteradas.

En el apartado que se corresponde con la letra b) del art. 36.1 LBRL, y en el marco de La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los pequeños Municipios, se realiza una precisión conforme a la que la Diputación provincial “en todo caso garantizará en los municipios de menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención”, algo que, sin lugar a dudas, se convierte en la necesidad más básica y esencial de cualquier Ayuntamiento, como soporte a todas las demás que le pudieran corresponder (enmienda nº 416 del Grupo Popular como una “mejora técnica” para “garantizar este servicio”).

En el apartado c) de esa misma norma, y en cuanto a la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal, se complementa ahora con la previsión de que “en particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su prestación” (enmienda nº 415 del Grupo Popular que se justifica en que “en la actualidad se produce la anomalía de que estos importantísimos servicios públicos, en los municipios de los referidos tramos de población, no existe obligación legal de su prestación por parte de ninguna administración pública”).

De igual manera se añade una competencia a las previstas en la redacción originaria mediante la adición de una letra i) al art. 36.1 LBRL en la que se dispone que corresponde a las Diputaciones provinciales “la coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios con población inferior a 5.000 habitantes” (enmienda nº 411 del Grupo Popular, que se apoya en el hecho de que “se atiende a una mejor gestión de esta situación, sobre todo en aquellas Comunidades Autónomas con un gran número de municipios pequeños y dispersos, donde generalmente los consultorios médicos son pequeños locales cedidos por los Ayuntamientos” y que era una de las reivindicaciones, entre otros, de la Junta de Castilla y León).

 

Sobre los Consorcios

En el marco de las relaciones interadministrativas el Proyecto establecía como nueva redacción para el art. 57.2 LBRL la de que “la suscripción de convenios y constitución de consorcios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, eliminar duplicidades administrativas y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Sobre esta redacción el Grupo Parlamentario Catalán (CiU) presento una enmienda (la nº 374) solicitando la supresión del inciso “eliminar duplicidades administrativas” debido a que “un consorcio puede tener diversas finalidades fundacionales, precisamente para reducir costes” y a que, por ello “no resulta admisible que la coincidencia de una de las finalidades con un servicio objeto de prestación externa pueda ser el motivo de prohibición para su creación o para la integración en las mismas”, argumentación que fue admitida y que ha dado lugar a la eliminación del referido inciso.

 

Estatuto de los miembros de las Corporaciones Locales (y sus retribuciones)

Una de las grandes cuestiones sobre las que gira la reforma, tal y como señala la propia Exposición del Motivos del Proyecto de Ley, es la de la “racionalización de sus órganos de gobierno y una ordenación responsable de las retribuciones del personal al servicio de las Corporaciones locales, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de su relación con la Administración”.

Las prescripciones realizadas en cuanto a las retribuciones que, como máximo y por todos los conceptos, pueden corresponder a los Presidentes de las Diputaciones Provinciales (o entidades equivalentes) es objeto de una mayor concreción al establecerse, en el art. 75 bis, que la referencia es “la retribución del tramo correspondiente al Alcalde o Presidente de la Corporación municipal más poblada de su provincia o, en su caso, de su isla”, de manera que el inciso final de esta previsión sustituye a la originaria que se contemplaba en el Proyecto de “más poblada de su provincia o isla”, redacción que busca un mayor grado de congruencia con la finalidad perseguida y un límite, en su caso, más bajo, cuando así corresponda (enmienda nº 417 del Grupo Popular “al objeto de clarificar los límites de las retribuciones aplicables a los miembros de todas las entidades locales, tanto sus presidentes y cargos electos, como el personal a su servicio”).

 

Prestación de los servicios públicos

En cuanto a los mecanismos de control se modifican los términos del Proyecto de Ley eliminando la referencia que se efectuaba, en cuanto al informe del interventor local sobre las propuestas planteadas para la gestión del servicio público, al art. 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (manteniéndose la remisión al art. 4 de esa misma norma), algo que se hace porque “las funciones del Interventor Municipal en la elaboración de informes deben de quedar circunscritas a la fiscalización”.

En esta enmienda (la nº 418, presentada por el Grupo Popular) se procede a la supresión del apartado 3 del art. 85 LBRL, algo que no estaba previsto en la originaria redacción del Proyecto de Ley al entenderse que con la nueva redacción que recibe el art. 85.2 B) LBRL se “actualiza aquella previsión”.

 

Personal al servicio de las Entidades Locales

La reforma introduce un nuevo art. 92 bis sobre los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional. Sobre esas previsiones inicialmente efectuadas en el texto del Proyecto de Ley la tramitación en el Congreso de los Diputados ha visto aparecer diversas modificaciones que se corresponden con las siguientes cuestiones:

·         Se añade un párrafo final en el apartado 1 en el que se establece que las funciones necesarias y reservadas a los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional  “serán desempeñadas en las entidades de ámbito territorial inferior al municipio en los términos que señale la legislación autonómica” (enmienda nº 30 presentada por el Grupo Mixto formulada como “reconocimiento de las entidades locales menores y la posibilidad de disponer del asesoramiento de funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, que dada la naturaleza reservada y eminentemente técnica de las funciones que desempeñan, redundará en una gestión más adecuada y eficiente de estos entes”).

·         En el párrafo cuarto del apartado 6 se incorpora la mención a las Áreas metropolitanas en el párrafo cuarto del apartado 6 entre los supuestos en los que, de manera excepcional, cabe la libre designación (enmienda nº 384 presentada por el Grupo Catalán, CiU).

·         Y en el apartado 8 se adiciona un párrafo segundo en el que se establece, como excepción al deber de permanencia en un puesto de trabajo durante el plazo de dos años, que “podrán ser nombrados con carácter provisional antes del transcurso de este plazo siempre que ocupen puestos reservados a funcionarios con habilitación estatal, aun de superior Subescala o categoría, en entidades Locales cuya población y presupuesto sean mayores a los de la plaza ocupada en propiedad, mediante autorización del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que tendrá en cuenta, entre otros elementos, el posible perjuicio que se generaría en la Entidad Local en la que se ocupe su plaza en el momento de la solicitud” (enmienda nº 419 presentada por el Grupo Popular formulada por “razones técnicas”).

 

Sobre el Régimen Foral Vasco

La regulación y aplicación de la LBRL en el País Vasco (Territorios Históricos de Álava, Gipuzcoa y Bizkaia) es objeto de modificación. Ello supone la alteración de la disp. adic. Segunda de la LBRL y de la disp. adic. Octava de la LHL.

A ello se unen las previsiones que se realizan en la disp. adic. Primera del Propio proyecto de Ley sobre su aplicación en la Comunidad Foral de Navarra y la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Todo ello es fruto del acuerdo alcanzado durante la tramitación parlamentaria entre el grupo Popular y el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ – PNV) que se concreta en la presentación de enmiendas conjuntas (enmiendas números 260 y 261) y al apoyo de la formulada por el Grupo Parlamentario vasco (enmienda nº 276) que dan lugar a la modificación de las previsiones que se efectuaban en el Proyecto.

 

Disposiciones adicionales y transitorias del propio Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local

El paso por el Congreso de los Diputados supone, además, la modificación de diversos aspectos de los contenidos en las disposiciones adicionales y transitorias del propio Proyecto de Ley y, así, se producen alteraciones (además de la referida a la aplicación en los regímenes forales) en cuanto a las siguientes cuestiones:

·         Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla (disp. adic. Tercera): Se desarrollan las previsiones efectuadas en el Proyecto de Ley sobre la base de que la organización y funcionamiento de sus instituciones se realizará conforme a lo previsto en sus respectivos Estatutos de Autonomía (enmienda nº 421 del Grupo Popular).

·         Convenios sobre ejercicio de competencias y servicios municipales (disp. adic. Novena): El plazo inicialmente establecido, que era el de “seis meses” desde la entrada en vigor de la Ley, se extiende hasta el “31 de diciembre de 2014” (enmienda nº 422 del Grupo Popular por la que “Se amplía el plazo de seis a doce meses para que surtan los efectos previstos en la ley sobre los convenios de cooperación suscritos con anterioridad, que lleven aparejados la financiación de competencias impropias, que no se adapten a la misma”).

·         Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la educación (disp. adic. Decimoquinta): Se añade un inciso en el que, a modo de advertencia se dispone que las Comunidades Autónomas asumen estas competencias “aún cuando hayan sido ejercidas por éstas, por Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, o por cualquier otra Entidad Local” (enmienda nº 423 del Grupo Popular por la que se “incorpora a las Diputaciones y entidades equivalentes a las disposiciones establecidas para que las comunidades Autónomas asuman las competencias educativas municipales”).

·         Suministro de información por la Comunidad Foral de Navarra y las Diputaciones Forales del País Vasco (disp. adic. Decimosexta): Se incorpora una nueva disposición adicional sobre el suministro de información financiera, institucional y administrativa (enmienda nº 424 del Grupo Popular como “mejora técnica”).

·         Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a la salud (disp. transit. Primera): Se añade un inciso en el que se señala que las Comunidades Autónomas asumen la titularidad de estas competencias “con independencia de que su ejercicio se hubiese venido realizando por Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, o cualquier otra Entidad Local” y que estas competencias  pueden ser delegadas en “Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes” (enmienda nº 425 del Grupo Popular que se justifica en el hecho de que “las competencias municipales relativas a la salud que serán asumidas por las Comunidades Autónomas deben de abarcar también a las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes”).

·         Asunción por las Comunidades Autónomas de las competencias relativas a servicios sociales (disp. transit. Segunda): Se incorporan las mismas previsiones añadidas para las competencias de salud en cuanto que las Comunidades Autónomas asumen la titularidad de estas competencias “con independencia de que su ejercicio se hubiese venido realizando por Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes, o cualquier otra Entidad Local” y que estas competencias  pueden ser delegadas en “Municipios, Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes” (enmienda nº 426 del Grupo Popular que “demora la transferencia a las Comunidades Autónomas de la titularidad de las competencias relativas a la prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social a 31 de diciembre de 2015, a fin de hacer posible su asunción en un plazo adecuado” y determina que “las competencias municipales relativas a los servicios sociales que serán asumidas por las Comunidades Autónomas deben de abarcar también a las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes).

·         Disolución de entidades de ámbito territorial inferior al Municipio (disp. transit. Cuarta): La previsión establecida en cuanto al plazo para presentar las cuentas se amplía desde la previsión inicial de “tres meses” desde la entrada en vigor de la Ley hasta la de el “31 de diciembre de 2014” (enmienda nº 427 del Grupo Popular que justifica el aumento del plazo previsto en que “por la naturaleza de estas Entidades, se amplía el plazo para poder presentar sus cuentas por lo menos durante un año, ya que tres meses es muy poco tiempo”).

·         Régimen transitorio para los Consorcios (disp. transit. Sexta): La nueva redacción amplía el plazo que se les otorga para adaptar sus estatutos a las nuevas previsiones que se establecen, plazo que pasa de “cinco meses” a “un año” que, en ambos casos, se cuentan desde la entrada en vigor de la Ley (enmienda nº 286 del Grupo Parlamentario Vasco, EAJ – PNV, que encuentra su razón de ser en la “insuficiencia del plazo de cinco meses establecido en el Proyecto para la culminación del proceso de adaptación de los Estatutos de los consorcios, habida cuenta el elevado número de entidades que puede suponer la mayoría de las entidades consorciadas que deben aprobar la citada adaptación”).

·         Aplicación de las limitaciones referidas al número de personal eventual y cargos públicos con dedicación exclusiva (disp. transit. Undécima): Se incorpora una nueva disposición transitoria que permite, en determinadas condiciones, no quedar sometido a las previsiones sobre limitación de personal eventual y cargos públicos en régimen de dedicación exclusiva (enmienda nº 428 del grupo Popular por la que “se autoriza el mantenimiento hasta junio de 2015 del régimen actual de retribuciones, personal eventual y cargos públicos con dedicación exclusiva a aquellas entidades locales que cumplan con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, y además su período medio de pago a los proveedores no supere en más de 30 días el plazo máximo previsto de la normativa de morosidad”).

·         Mancomunidades de municipios (disp. transit. Duodécima): Se adiciona una disposición transitoria que ofrece un plazo de seis meses a las mancomunidades para adaptar sus estatutos a lo previsto en el art. 44 LBRL y quedar orientadas exclusivamente a la realización de obras y la prestación de los servicios públicos que sean necesarios para que los municipios puedan ejercer las competencias o prestar los servicios enumerados en los arts. 25 y 26 LBRL (enmienda nº 429 del Grupo Popular).

 

Curiosidades

En este momento de la tramitación siguen siendo, aún, bastantes los interrogantes que se plantean, y muy diversas las reflexiones que pudieran realizarse.

A la espera de los cambios que, sin duda, se producirán en la tramitación del proyecto en la Cámara Baja, se pueden señalar algunas cuestiones, aunque se trate de minucias.

Es el caso de la introducción de un nuevo párrafo al final de la Exposición de Motivos del proyecto en el que se señala que “la presente Ley quiere contribuir a dar un nuevo impulso a los objetivos y a los mandatos a los que responda la vigente Ley de Igualdad de Oportunidades, No Discriminación y Accesibilidad Universal de 2003 y, en particular, a la eliminación de barreras y obstáculos que puedan limitar la plena integración, la participación, el acceso a la información y la igualdad de oportunidades de las personas que padecen discapacidad”.

De otra parte al uso de la letra “ñ”, tan nuestra, de la que tan pronto se hace uso, caso del art. 25.2 LBRL, como se ignora, lo que sucede en el art. 27.3 LBRL, lugar en el que al apartado “n)” sigue el denominado con la letra “o)”.

Por último dejar constancia de un genérico aumento en los plazos de adaptación a la nueva regulación, que se extiende a lo largo de todas las disposiciones transitorias, sin que ello haya supuesto cambio alguno en la previsión que, efectuada en la disp. final Quinta, mantiene que “la presente Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el BOE”.

Ya veremos que nos depara la tramitación en el Senado, lugar en el que, a buen seguro, se producirán nuevas alteraciones al texto salido del Congreso.