REFORMA LOCAL - Sobre la creación y supresión de Entidades Locales
Por Javier Fuertes
Entidades Locales: Autonomía y eficiencia
Uno de los grandes debates que ha proporcionado la elaboración del Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local es el de la eficacia y eficiencia de propia estructura local de nuestro país. Las épocas de crisis tienen la molesta virtud de hacer surgir a la superficie cuestiones que, en épocas de bonanza, permanecen sumergidas y que nadie se plantea ya que, caso de hacerlo, se apelará a que no hay ninguna razón para cambiar lo que funciona.
Pero en tiempos de escasez cualquier cuestión reconducible a la discusión de eficiencia económica es llevada a escena, y eso es lo que ocurre con los números y las cuentas de las entidades locales. Su cantidad, su variada tipología e, incluso, su propia determinación como tal.
Resulta difícil encontrar dos posiciones, ya no iguales, siquiera semejantes, sobre la forma que debiera tener nuestro mapa local.
Entidades locales y su número
Se trata de un debate, que viene de lejos, y que se centra, de un lado, en el minifundismo municipal y sus estructuras de gobierno (8.000 municipios, 68.000 concejales) y, de otro, en la superposición de entidades locales (Ayuntamientos, Diputaciones, Comarcas, Entidades de ámbito inferior al municipal…).
Frente a los números, usados por unos, para poner de relieve que la inmensa mayoría de los Municipios tienen unos cientos de vecinos y las dificultades que ello entraña en términos de eficiencia, se oponen la autonomía local, las razones históricas y los sentimientos de apego a esa forma de gestión.
Puestos a hacer cuentas las que han de imponerse son las que se deriven de la eficacia y de la eficiencia, pero entendidas desde el lado de la prestación de servicios y del receptor de los mismos, que es, a fin de cuentas, el que soporta los costes y el destinatario de esos servicios.
Entidades locales y su cualidad
Sobre las Entidades Locales Menores
Una de las modificaciones que se pretende efectuar en el marco de las disposiciones generales de la LBRL es la de eliminar, de entre las que merecen la condición de Entidades Locales, a las Entidades de ámbito inferior al municipal, mediante la supresión del actual art. 3.2 a) LBRL (Véase el artículo Los cambios en las disposiciones generales de la LBRL, arts. 1 a 10), algo que no tendría efectos absolutos puesto que se trataría de una medida que únicamente afectaría a las de nueva creación puesto que “las existentes en el momento de la entrada en vigor de la presente Ley mantendrán su personalidad jurídica”, tal y como prevé la disp. transit. cuarta del propio Proyecto de Ley, algo que también sucedería con las que hubieran iniciado el procedimiento antes del primero de enero de 2013, conforme a la previsión contenida en disp. transit. quinta del Proyecto de Ley.
Pero al lado de estas previsiones la reforma contiene otras, como son las contenidas en el nuevo art. 24 bis LBRL que determina la carencia de personalidad jurídica de las entidades de ámbito territorial al municipio que, como forma de administración desconcentrada, únicamente podrán crearse cuando esa administración desconcentrada de núcleos de población separados resulte una opción más eficiente y lo sea conforme a los principios previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Sobre los Ayuntamientos
Una de los preceptos que más afectados resultan por la reforma es el art. 13 LBRL. Sus actuales tres apartados se convierten en seis y su extensión se multiplica por cinco. Un precepto, cuya redacción, únicamente se había visto alterada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, para especificar que la alteración de municipios no podía suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales.
El enfoque de eficiencia lo trasciende todo y, así, cualquier tipo de alteración va a requerir el “informe de la Administración que ejerza la tutela financiera” (adición que se realiza a los informes ya previstos en el art. 13.1 LBRL).
La creación de nuevos municipios se restringe, puesto que se imponen dos nuevos requisitos que vienen a precisar y cualificar los ya existentes de manera que el núcleo de población que pretenda constituir en Ayuntamiento además de cumplir con el requisito de ser “financieramente sostenible”, algo que, se entiende, habrá de acreditar de manera previa.
Y se pretende incentivar la fusión de municipios, algo a lo que se destina el nuevo apartado 4 que se introduce en ese art. 13 LBRL, mediante medidas como una mayor participación en los tributos del Estado (un 10% más de lo que le correspondería conforme a los criterios establecidos en el art. 124.1 TRLHL), bonificaciones en la forma de determinar el esfuerzo fiscal, el inverso de la capacidad tributaria y su financiación mínima, la dispensa de prestar los servicios municipales que le correspondieran por el aumento de población y la preferencia para acceder a los planes de cooperación local, subvenciones, convenios e instrumentos similares durante los cinco años siguientes a la fusión, plazo que podrá ser incrementado por las Leyes de Presupuestos.
Sobre las Diputaciones
Las Corporaciones Provinciales son otros de los objetos de discusión. En la Exposición de Motivos del Proyecto (párrafo duodécimo) se señala que “otra de las medidas adoptadas en la Ley es la de reforzar el papel de las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos insulares o entidades equivalentes”, lo que no quiere decir que no exista una discusión sobre ellas que alcanza hasta la idoneidad de su propia existencia. En este momento, se ha optado por orientarlas hacia la coordinación de servicios de los municipios de menos de 20.000 habitantes (nueva redacción del art. 26.2 LBRL) y la asistencia en la prestación de los servicios mínimos que han de prestar los Municipios (arts. 26.3 y 36 LBRL).
En el Proyecto se encomienda a las Diputaciones el “seguimiento” de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios, y la obligación de ofrecer su colaboración el caso de que “detecte” que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, con el fin de reducir estos costes (art. 36.3 LBRL) así como asistir a las corporaciones locales y colaborar con la Administración que ejerza la tutela financiera en la elaboración y el seguimiento de la aplicación de las medidas contenidas en los planes económicos-financiero (nuevo art. 116 bis LBRL).
Proximidad de las Entidades Locales y servicios eficientes
Cuando el art. 1.2 LBRL se refiere a la atribución de competencias lo hace, entre otras razones, en atención a la proximidad a los ciudadanos (inciso que la redacción del proyecto suprime).
Todas estas cuestiones, esenciales en la configuración del sistema, como las entidades que merecen la consideración de entes locales, las competencias que les corresponden y las que no les incumben, la forma de determinar si el cumplimiento de los servicios que tienen atribuidos se realiza de forma adecuada o, por el contrario, de forma incorrecta, han sido objeto de cambios a lo largo de la elaboración del proyecto.
Es de esperar que la tramitación parlamentaria permita depurar todas estas cuestiones y que, para ello, se tenga presente que la prestación de esos servicios tiene unos protagonistas, que no son otros que los ciudadanos, y que la eficiencia consiste en ofrecer lo mismo con un menor coste, algo que no debe confundirse con dar menos de lo que el servicio requiere por un precio inferior.