Los cambios en las disposiciones generales de la LBRL (arts. 1 a 10)

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Publicado el Miércoles, 25 Septiembre 2013 06:28

Una reforma estructural

En los diez primeros artículos de la LBRL se contienen, en la propia denominación de la Ley, las disposiciones generales. Se trata de los conceptos básicos, de normas generales, de sus potestades, fines y principios de actuación.

No se trata de preceptos intocables, pero sí de cuestiones estructurales, cuyo manejo y alteración requiere (o así debiera) del correspondiente proyecto de obra mayor por los efectos que esas mutaciones pudieran tener sobre el conjunto normativo. Prueba de ello es que en los casi treinta años de vigencia de la LBRL solo dos de estos artículos han visto alterada su redacción original.

El art. 4 LBRL se vio afectado por la STC 214/1989, de 21 de diciembre (que declaró in constitucional el inciso “y en el artículo segundo” del apartado 2) y modificado por la ley 57/2003, de 16 de diciembre, por la que se le añadía el apartado 3 que permitió la atribución a la mancomunidades de las potestades previstas en el art. 4.1 LRBL.

El art. 5 LBRL también resultó alcanzado por la referida Sentencia del Tribunal Constitucional que lo declaró inconstitucional en su totalidad y recibió nueva redacción por medio de la Ley 11/1999, de 21 de abril.

Las disposiciones generales son, como su propia denominación indica, elementos que dan soporte al resto de las previsiones que en la Ley se realizan y de ahí que retocarlos no debe convertirse en hábito y que, caso de hacerlo, deba hacerse con toda mesura y prudencia.

El hecho de que el proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local toque cuatro de esos primeros diez artículos de la LBRL ya es muestra inequívoca de que no nos encontramos ante una obra menor.

La reforma del art. 2 LBRL (autonomía municipal)

El proyecto altera la redacción del art. 2.1 LBRL, lo que supone tocar, ni más ni menos el precepto en el que se contiene la autonomía local garantizada en el art. 140 CE. Es cierto que el cambio se ciñe añadir al final del párrafo los principios de “eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

Se trata de principios al que toda Administración se encuentra sometida, y que se engarzar con los arts. 9.1 y 103.1 CE, así como con la reforma efectuada en la propia norma fundamental por la que se introdujo en el art. 135 CE el principio de de estabilidad presupuestaria y con el que se abre la exposición de motivos del propio propio Proyecto de Ley.

Más extraño resulta el cambio que, aprovechando la ocasión, se efectúa, en la redacción de ese art. 2.1 LBRL y que consiste en que el “de conformidad con los principios de descentralización, y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos”” pierde términos para quedar en “de conformidad con los principios de descentralización, proximidad”, como si por una norma se pudiera negar que, a partir de determinado momento, las entidades locales dejan de ser la Administración más cercana, la más próxima, a las necesidades de los ciudadanos para, simplemente, estar ahí, al lado (proximidad). Un cambio de redacción que nada aporta, que nada significa, más allá de provocar dudas y que se busque si ello supone de alguna manera, por remota que sea, una intromisión en la garantía institucional que el art. 140 CE supone y un ataque un núcleo o reducto indisponible por el legislador en los términos establecidos en la STC 32/1981, de 28 de julio.

La reforma del art. 3 LBRL (concepto de Entidades locales)

El cambio que el Proyecto produce en el art. 3.2 LBRL es diáfano, como lo es toda cirugía de  eliminación y mutilación. Se trata de desterrar, de entre las que pueden tener la condición de “entidades locales”, a “las Entidades de ámbito territorial inferior al municipal”, que en la actualidad aparecen en el art. 3.2 a) LBRL, precepto que desaparecería.

Las entidades locales menores dejarían de ser entidades locales, lo que, sin lugar a dudas, supone un cambio profundo en la actual estructura de nuestro régimen local que no encuentra explicación alguna en el marco del Proyecto de Ley y su exposición de motivos.

Téngase en cuenta sobre esta modificación que el texto remitido por el Consejo de Ministros al Congreso difiere del que fue objeto de análisis e informe por el Consejo de Estado en el que aparecía un art. 45 LBRL sobre las entidades locales menores que en el texto definitivo (entendiendo por tal el recibido en el Congreso y sobre el que se han de realizar los trabajos parlamentarios) en el que se deja sin contenido al art. 45 LBRL.

Sí se mantiene la disp. transitoria cuarta del Proyecto de Ley en la que se dispone que “las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio existentes en el momento de la entrada en vigor de la presente Ley mantendrán su personalidad jurídica” y que las que no presenten sus cuentas en el plazo de tres meses desde su entrada en vigor incurrirán en causa de disolución. Y lo mismo sucede con la disp. transitoria quinta del Proyecto en la que se establece que “el núcleo de población que antes del 1 de enero de 2013 hubiera iniciado el procedimiento para su constitución como entidad de ámbito territorial inferior al Municipio, una vez que se constituya, lo hará con personalidad jurídica propia y se regirá por lo dispuesto en la legislación autonómica correspondiente”.

No cabe duda que los tiempos que corren requieren, cuando no exigen, de cambios importantes a los que la estructura de nuestras Administraciones no resultan ajenos. Pero ello no supone que las circunstancias permitan eludir las necesarias explicaciones sobre las que todo cambio estructural debe sustentarse.

De manera coetánea a la reforma local se está tramitando la Ley de Transparencia. La unión de ambas normas debería tener efectos multiplicadores para la sociedad, para los ciudadanos y los poderes públicos. Es la transparencia de la gestión la que debe mostrar y demostrar la ausencia o presencia de la eficacia, la eficiencia, la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera (modificación que el propio Proyecto de Ley efectúa en el art. 2 LBRL), y desde ahí actuar en consecuencia. Hacerlo de otra forma puede ser poner el carro de los bueyes. Eso sí, una analizada la necesidad, justificada la reforma y establecido un nuevo escenario normativo, sería preciso actuar conforme a lo que se hubiera dispuesto.

La reforma del art. 7 LBRL (competencias de las Entidades locales)

El Proyecto altera los términos en los que están redactado los tres apartados que integran el art. 7 LBRL y añade un nuevo apartado cuarto. Se refunde el párrafo segundo del apartado 1 con el apartado 2.

La modificación de este artículo gira en torno a una de las ideas centrales y objetivo principal de la reforma. El hacer efectivo el principio “una Administración una competencia”.

De esta forma, para el ejercicio de competencias atribuidas (las competencias impropias) se establece la necesidad de previsión de las técnicas de dirección y control de oportunidad y eficiencia que, hasta ese momento, era algo  que se podía prever, lo que supone un primer requisito para que la Entidad Local pueda ejercer una competencia que no le corresponde, por no tenerla atribuida.

Ahora bien, el cambio sustancial se encuentra en ese nuevo apartado 4 que se añade y que supone el establecimiento de una serie de condiciones que tendrán que concurrir de manera simultánea para que la Entidad Local pueda dedicar sus recursos a una competencia que no tenga atribuida o que no le haya sido delegada. Esas condiciones son:

• Que no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

 • Que no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública

• Informe previo y vinculante de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades

• Informe previo y vinculante de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias

Por si ello no resultara lo suficientemente claro el apartado 4 se cierra con un párrafo en el que se dispone que “en todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas”.

El nuevo modelo de delimitación de competencias interactúa con la reducción de competencias que se realiza, por supresión, en el art. 25 LBRL, algo que podría dar lugar a una considerable constricción de la autonomía de los Municipios, como advertía el Dictamen emitido por el Consejo de Estado.

La reforma del art. 10 LBRL (coordinación de competencias de las Entidades locales)

El Proyecto de Ley modifica el apartado 3 y añade un nuevo apartado 4 al art. 10 LBRL que supone una nueva composición de la previsión establecida en el actual art. 10.3 LBRL conforme a la que “las funciones de coordinación no afectarán en ningún caso a la autonomía de las Entidades locales”.

La modificación recae esa coordinación de las entidades locales, labor que ahora se califica al señalar que “tendrá por objeto asegurar el cumplimiento de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (apartado 3), afirmándose (reafirmándose, habría que decir) la compatibilidad de esa misión con la autonomía de las entidades locales.

Una lectura reposada de la redacción que se propone para el art. 10.3 LBRL plantea si a lo que se refiere ese precepto es, en realidad, a una relación de coordinación o si ese vínculo lo es de sujeción. Los términos son (medidamente) ambiguos, pero su interpretación resulta esencial, puesto que por mucho que se manifieste y se ponga por escrito que las funciones de coordinación no afectarán a la autonomía local en caso de que esa labor fuera más allá de una coordinación y se convirtiera en una imposición podría plantearse una vulneración de esa autonomía constitucionalmente reconocida. Tal vez sea esa, y no otra, la razón de los términos empleados y que no haya ni rastro (expreso) de las Administraciones que realizan esa coordinación.

A modo de conclusión

Más de una duda (y más de dos) generan las alteraciones realizadas en las disposiciones generales. La redacción empleada no facilita, por falta de claridad, la interpretación de lo que en realidad se persigue y esa falta de precisión no permite determinar la validez y oportunidad de la propia reforma si en trámite parlamentario no se la dotara de esa mayor claridad y precisión.

El hecho de que el texto no se corresponda con el informado por el Consejo de Estado no hace sino generar más incertidumbres, algo que no hace sino reafirmarse en la dificultad de alterar las disposiciones generales cuando la reforma, globalmente considerada, necesita dotarse de una mayor consistencia, algo que, como se ha se ha señalado, no estaría de más que pudiera llevarse a cabo en el trámite parlamentario.