Fiscalización limitada previa: una Oportunidad

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Publicado el Miércoles, 13 Febrero 2013 11:19

José Fernando Chicano Jávega.

Interventor General. Ayto. Tarragona.

Esta regulación, exigible para el ejercicio de la función, al actualizar el régimen del control interno en el subsector local, debe tener claros los objetivos de la misma y definir o intentar proyectar una solución con futuro en un marco de control integrado y definido de forma uniforme para todo el sector público. Conceptos como la coordinación y cooperación entre los distintos órganos de control, en un momento en que la eficiencia debe ser un objetivo para todas las administraciones públicas, deben cobrar especial importancia. Eficiencia, y también eficacia y economía, no solamente para los órganos de control, sino también para los entes fiscalizados.La falta de desarrollo reglamentario del régimen de control y fiscalización contemplado en el TRLRL es una de las grandes debilidades del sistema que impide el ejercicio de la función de control interno, en el subsector local, de forma moderna y eficiente, ya sea en el ejercicio de la función interventora como en la de control financiero.

Parece lógico pensar que la experiencia, estructura, reconocimiento y resultados de la regulación que del control interno que tiene la IGAE, sean la referencia de la regulación en el subsector público local, y que la Ley General Presupuestaria 47/2003 sea la referencia normativa de este subsector, con las peculiaridades (cada vez menores) que le caracterizan, sobretodo en cuanto a la gestión del control en los municipios de pequeño tamaño.

Así, nadie discute que el control financiero permanente y la auditoria son formas de ejercicio del control interno, mucho mas adaptadas a las exigencias de los tiempos de gestión actuales y que tienen que proporcionar una información adicional a los gestores públicos mas relevante para la adopción de decisiones mas eficientes. Aunque también es cierto que es necesario corregir sus limitaciones en cuanto a los resultados de estos análisis y la regulación de la exigencia de responsabilidades que de los mismos deberían derivarse.

No obstante, el objeto de las presentes breves notas es enmarcar la función interventora, la fiscalización limitada previa (o fiscalización de requisitos básicos en terminología de la Ley General Presupuestaria) en un contexto global, con la proyección de una normativa de control única para los órganos de control interno, con una clara orientación hacia el control posterior y dentro de una visión unitaria del control en su conjunto, siendo éste, el interno, nada mas que una parte del todo[1]

El control interno, en cuanto función interventora, es un elemento básico de la organización, no solamente para contribuir al cumplimiento de la legalidad y por tanto de la seguridad jurídica de las decisiones, sino también para asegurar a los administradores (electos locales) la eficacia y validez de sus decisiones, elementos a los que ha de contribuir la tan esperada Ley de Transparencia.

Pero para poder proyectar una norma que regule el control interno en el subsector local, es imprescindible definir un marco uniforme y normalizado del mismo, que posibilite el ejercicio íntegro del control en todas las entidades locales, como paso previo al ejercicio de la función de control financiero de forma homogénea y estructurada, y para ello, desde mi punto de vista, el desarrollo normalizado de la función interventora es pieza clave, entre otras cosas para asegurar a los electos locales y para facilitar la creación del necesario entorno de control en la organización. El control externo puede llegar tarde para analizar determinadas situaciones[2] y aunque puede detectar irregularidades y exigir correcciones y rectificaciones, no puede evitarlas.

Situación actual

Deberíamos preguntarnos si el sistema actual de fiscalización previa es satisfactorio o no. En el presente momento están vigentes dos regímenes diferentes en función de las decisiones organizativas de las propias entidades locales:

-Por un lado, la fiscalización previa plena, y

-Por otro, la fiscalización limitada previa, completado con un control posterior[3]

Debemos tener en cuenta que el control previo, no puede ser exhaustivo y no puede, ni debe suponer la traslación de la responsabilidad propia de las unidades gestores al interventor y que tiene que ser suficientemente ágil, eficiente y garantista para adaptarse a las exigencias que la gestión pública moderna tiene.

Entiendo que en el presente momento la fiscalización previa plena, tal y como se ejerce, es un control lento, entorpecedor y algunas veces discrecional, con difícil encaje en una gestión pública moderna regida por los principios de eficacia, eficiencia y economía.

La fiscalización limitada previa, tal y como esta diseñada y en la mayoría de los casos realizada, es absolutamente ineficiente (en cuanto a la práctica del control se refiere) y absolutamente incompleta, al no realizarse la fiscalización plena posterior, deviniendo en una burla del sistema de control al convertirse casi exclusivamente en una verificación contable y de competencia de órgano.

La inexistencia de un marco mínimo de verificación de aspectos de legalidad y hoy también de estabilidad y sostenibilidad, aprobado por una norma de rango superior, ha provocado la aprobación, por los plenos municipales de las diferentes entidades locales, de su aplicación sin requisitos adicionales, o suficientemente livianos como para incorporarlos al sistema como un mero trámite, justificando y transmitiendo una apariencia de control, único objetivo real, pero que en la realidad es inexistente

Propuesta de regulación de la fiscalización de requisitos básicos en el subsector local

La insuficiencia de la norma existente, hace necesario estar a lo que disponen los preceptos sobre control interno y fiscalización que se contienen en la regulación estatal, en especial la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en la que se regula el ejercicio del control interno del Sector Público Estatal a realizar por la Intervención General del Estado.  Preceptos que han ido experimentando un desarrollo mediante disposiciones posteriores que han perfilado los contornos, más o menos completos, del ejercicio de la función interventora, y especialmente en cuanto a la fiscalización de requisitos básicos se refiere[4], objeto del presente análisis.

Norma de referencia que debería considerarse la base para la estructuración de una única norma que regulara el control interno en todo el sector público y pusiera las bases para la aprobación de la auditoria única, como elemento de eficiencia del propio control[5]

El sistema de fiscalización de requisitos básicos (fiscalización limitada previa en terminología actualmente vigente en el subsector local),  puede ser perfectamente compatible con una rigurosa verificación de los aspectos de legalidad de los respectivos expedientes, a la vez que con una eficiente, ágil y garantista respuesta de los órganos de control interno.  Para ello es imprescindible que los requisitos adicionales a incorporar, para cada tipo de expediente, sean los que sea trascendente comprobar de forma previa en el proceso de gestión y que permitan asegurar la objetividad y la transparencia de las actuaciones públicas, y sean aprobados por Resolución del Ministerio de Hacienda (u órgano competente), y conformen los elementos mínimos sobre los que se deberían desarrollar, de forma normalizada, el conjunto de procedimientos, programas,... que conformarían el control posterior

Esta aprobación de los elementos adicionales por Resolución del órgano competente de la Administración Central del Estado, es compatible con los desarrollos adicionales que sobre ésta, por motivos organizativos, de oportunidad del propio desarrollo de su control interno,..., pueda determinar el Pleno de cada entidad local.

Asimismo es compatible con las observaciones adicionales, que no paralizan el expediente, que pueda formular el interventor y que permitan hacer reflexionar al gestor sobre la conveniencia de la continuidad del expediente.

Esta fiscalización de requisitos básicos, obviamente no puede ser exhaustiva, ni puede hacer desaparecer la responsabilidad del gestor, pero puede ser una herramienta para mejorar el entorno de control interno (primer requisito exigido por el informe COSO para crear un sistema de control interno)

Conclusiones

Para poder adaptar el sistema de control interno, en este caso el ejercicio de la función interventora, en un marco normalizado y con visión de futuro, considero imprescindible:        

1.Aprobación de un marco regulador del control interno en el subsector local, como desarrollo de la LGP 47/2003, como primer paso a la existencia de una norma única de control interno para todo el sector público

2.Definición de un sistema de fiscalización de requisitos básicos, compuesto por unos elementos comunes a todos los expedientes y por unos elementos adicionales, de aplicación obligatoria y para todas las entidades locales (queda pendiente la definición del corte para los pequeños municipios) y aprobado por resolución del Ministerio de Hacienda (u órgano competente). 

3.Estructurar la norma pensando en la aplicabilidad de principios, al menos orientadores, de un modelo global en el que el control posterior normalizado, fuera un paso previo a la aprobación de la regulación de la auditoria única, como exigencia de un sistema de control eficiente.