La tesorería local como valor estratégico al servicio de la Corporación Local

El 6 de octubre de 2015 nuestro compañero Emilio Fernández Agüero, Tesorero del Excmo. Ayuntamiento de Talavera de la Reina, exponía un póster en las V Jornadas Doctorales de la Universidad de Castilla La Mancha, que se celebraban en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales que la UCLM tiene en el campus de Ciudad Real.

Dicho póster llevaba por título “La Tesorería local como valor estratégico al servicio de la Corporación Local”, y forma parte de la Tesis doctoral que, bajo la dirección del Catedrático de Derecho Administrativo D. José Antonio Moreno Molina, ha iniciado nuestro compañero en tan proceloso campo.

Como todos sabéis, el asunto del ejercicio de las funciones de los Tesoreros de las Entidades Locales es algo difuso de determinar, complejo de concretar… y se ha complicado aún más para los municipios de menos de 5.000 habitantes, en donde muy recientes modificaciones legislativas han tirado por tierra la separación de funciones al parecer atribuir al Secretario-interventor  las funciones del Tesorero.

Esta novedad legislativa se contiene en la reciente modificación del art. 92 bis. 2 de LRBRL  mediante el RD-Ley 10/2015 de 11 de septiembre, publicado en el BOE núm. 219, 12 de septiembre de 2015, por el que se conceden créditos extraordinarios y suplementos de crédito en el presupuesto del Estado y se adoptan otras medidas en materia de empleo público y de estimulo a la economía.

Dicha medida supone un desconocimiento absoluto de las funciones que ejerce un Tesorero municipal, desacreditando y menoscabando las mismas al entender que se pueden acumular éstas al Secretario Interventor, ya de por sí saturado en exceso con sus propios cometidos.

Además, esta actuación conculca los principios de segregación de funciones establecidos por los organismos internacionales en esta materia, como COSO e INTOSAI.

El informe COSO, Committe os Sponsoring Organizations, que data de 1992, se ha convertido en el estándar de referencia internacional que contiene las principales directivas para la implantación, gestión y control de un sistema de fiscalización y control interno. INTOSAI, (por sus siglas en inglés), es la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, una organización no gubernamental con un estatus especial con el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, que agrupa a entidades fiscalizadora superiores de todo el mundo, con subgrupos de carácter regional, como la EUROSAI, donde se encuentran representados el Tribunal de Cuentas de España y los similares de las Comunidades Autónomas que lo han creado, la OLACEFS (Latinoámérica y el Caribe), la ARABOSAI, etc. INTOSAI se preocupa, entre otras actividades, de emitir normas en el ámbito de la fiscalización que permitan ejercer correctamente el control de los recursos públicos.

Ambos organismos internacionales establecen como requisito previo para el ejercicio de la fiscalización la segregación de funciones, pues ésta se constituye en una pieza básica en el control interno, destinada a prevenir o reducir el riesgo de errores o irregularidades y en especial el fraude interno en las organizaciones. Su función es la de asegurar que un individuo no pueda llevar a cabo todas las fases de una operación/transacción desde su autorización, pasando por la custodia de activos, el mantenimiento de los registros maestros necesarios y su auditoría, fiscalización o control.

La segregación de funciones nos señala, por tanto, que ninguna persona debe tener la gestión completa de una operación desde su inicio hasta su final, tanto como mecanismo de protección de esa persona como de la propia Administración.

De ahí que, siendo la función natural que compete a la Intervención municipal la fiscalización, (informar si los expedientes que se someten a su conocimiento cumplen la legalidad en todos sus extremos), difícilmente casa esta función fiscalizadora con la de gestionar cualquier área municipal, pues resulta muy complejo mantener la independencia objetiva necesaria a la hora de fiscalizar algo que uno mismo gestiona o tramita.

Es contradictorio ser juez y parte a la vez. Cuando se produce esta circunstancia, como en el presente caso, en el que parece pretender que por el Secretario-Interventor se ejerza la función del Tesorero, además de las siuyas propias, la actuación del Secretario-Interventor estaría “contaminada”, con la pérdida de imparcialidad que tal doble/triple (y contradictoria) actuación implica, no dándose cumplimiento al requisito básico puesto de manifiesto de una necesaria segregación de funciones para un adecuado ejercicio de la función fiscalizadora interna.

Esta circunstancia también ha sido puesta de manifiesto por losOCEX, Órganos de Control Externo español: las Sindicaturas de Cuentas de las diferentes Comunidades Autónomas. Cabe citar, por ejemplo, el Informe que, sobre el control interno del Excmo. Ayuntamiento de Alicante del ejercicio 2011 realiza la Sindicatura de Cuentas Valenciana, en cuya página 46 menciona:

“Además de las mencionadas anteriormente en el presente Informe, como resultado del trabajo de fiscalización realizado procede efectuar las recomendaciones que se señalan a continuación:

1. Es conveniente elaborar un organigrama actualizado de la Entidad, y manuales de funciones de las distintas áreas.

…/…

6. ….. Asimismo la Intervención no debe participar en la gestión económica de la Entidad.”

De la misma forma ha sido recalcado en numerosos documentos por parte del Tribunal de Cuentas, entre los que puede citarse, como más ilustrativo, el informe número 722, de 20 de junio de 2006, que lleva por título MOCIÓN SOBRE EL CONTROL INTERNO, LLEVANZA DE LA CONTABILIDAD, GESTIÓN DE PERSONAL Y CONTRATACIÓN EN LAS ENTIDADES LOCALES, en el cual se lleva a cabo un análisis de las deficiencias e irregularidades más relevantes detectadas en los Informes de fiscalización específicos sobre las Entidades locales aprobados en el período 1998 a 2005.

En este informe se manifiesta:

“Por otra parte, con amparo en el contenido del artículo 166 del TRRL y especialmente en los municipios de menor capacidad económica y de gestión, a los funcionarios con habilitación de carácter nacional (se refiere a los Interventores) se les encomiendan funciones de gestión y administración por la escasez de personal en la Corporación o la falta de cualificación y medios técnicos para el desarrollo del trabajo. Esta situación es contraria a los principios de control, según los cuales el órgano gestor no debe coincidir con el fiscalizador.”

……

Entre las PROPUESTAS que el propio Tribunal de Cuentas efectúa al final de dicho informe se menciona:

“Para un mejor cumplimiento de las funciones de control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera en las Corporaciones locales se proponen las medidas siguientes:

d) Adoptar las modificaciones legislativas pertinentes dirigidas a evitar que los funcionarios con habilitación de carácter nacional (se refiere a los Interventores) asuman funciones de gestión y administración, para una adecuada segregación de funciones.

No parece, en consecuencia, que la legislación recientemente aprobada vaya en la línea de lo señalado por el Tribunal de Cuentas, salvo que se otorgue a dicho precepto la interpretación que le atribuye el Colegio, en el sentido de que el Real Decreto-Ley no pretende que se acumulen las funciones de secretaría, intervención y tesorería en un único puesto de trabajo, sino que lo que pretende es que los secretarios-interventores puedan acceder a las plazas de tesoreros reservadas a FF HH NN que se deberán crear en los municipios de menos de 5.000 habitantes (última reforma de la LRSAL), salvo en los casos en los que el pleno acuerde la imposibilidad de mantenerlas y solicite a la Diputación que esas funciones sean desempeñadas por funcionarios provinciales o bien que acuerde su ejercicio por funcionarios locales bajo la coordinación de las Diputaciones Provinciales en los casos previstos en la normativa.

Deseamos a nuestro compañero Emilio Fernández, Tesorero del Ayto. de Talavera de la Reina, mucha suerte en sus investigaciones, y que lo antes posible aporte sus estudios al colectivo para clarificar y poner en valor el denodado puesto de los Tesoreros municipales.

Desde COSITAL contará con nuestro apoyo.