Recensión. "Historia del derecho administrativo español"

AUTORES:  Ignacio Esteban Sarmiento García y José Ignacio Sarmiento Larrauri.

Luis Medina Alcoz. Historia del Derecho Administrativo Español. Editorial Marcial Pons. Madrid. Año 2022. 528 páginas.

Los que firmamos esta recensión, nos adentramos en una obra magnífica, elaborada por un gran jurista, como es el autor de la misma, profesor Titular de Derecho Administrativo y, durante muchos años, letrado del Tribunal Constitucional. La obra cuenta con un prólogo de Manuel Rebollo Puig que define el trabajo del autor y paso a citar textualmente “puedo y quiero decir es que esta obra magna, que solo podía hacer un administrativista preclaro que destaca por todos sus trabajos anteriores, debe convertirse en imprescindible para cualquiera que pretenda ser profesor de Derecho Administrativo”, no podemos estar más de acuerdo por lo manifestado por el autor del prólogo de la obra objeto de recensión y añadimos, es una gran historia del Derecho Administrativo Español, habrá un antes y un después de esta obra.

El autor divide su obra en tres partes, la primera lleva por título Del Estado Jurisdiccional al Estado Administrativo, capítulos del primero al tercero; la segunda parte se titula, Del Estado Liberal al Estado Autoritario, capítulos del cuarto al noveno y la tercera parte lleva por título Del Estado Autoritario al Estado Constitucional que llega hasta el capítulo trece.

La Bibliografía de la obra que va desde la página 463 hasta la página 516, es una relación de obras muy completa y detallada, no solo cita a los clásicos tratadistas del Derecho Administrativo, por el asombroso desarrollo tanto de la Administración como de las Ciencias Administrativas de nuestro país, sino también a autores clásicos del Derecho Público Europeo, junto con una serie de libros de historia que solamente engrandecen la obra de Luis Medina Alcoz.

Un aspecto que hace muy fácil la lectura del libro objeto de recensión, es que los párrafos van enumerados desde el número 1 hasta el 770, lo cual permite al lector una comprensión de la obra más fácil.

Un aspecto muy importante y debe ser resaltado, es la influencia que autores españoles tuvieron en Europa y un ejemplo es Colmeiro, esta influencia de tratadistas españoles fuera de nuestras fronteras no ha sido estudiado de forma tan completa como en este libro. A diferencia de otros autores, Luis Medina empieza no por la Revolución Francesa, como si antes no hubiese habido una administración, sino que se remonta muchísimos años antes de la citada Revolución. En el punto 85 y cito textualmente “en la literatura jurídico- pública, que enfrenta el nuevo Estado Liberal y al viejo Estado absoluto como si el primero fuera un Estado de Derecho y el segundo un Estado sin Derecho bajo el Antiguo Régimen de la fuerza, caracterizado por su orientación arbitraria y eudemonista. Esta imagen tenía un fondo de verdad, pero mucho de caricatura”, este es uno de los tópicos que rompe el autor. En el capítulo tercero aborda el Estado Administrativo y explica, en el punto o apartado 112, la aparición del Estado Administrativo, por el asombroso desarrollo tanto de la Administración en un sentido objetivo, esto es, como actividad, y subjetivo, como organización, que tiene que ser fuerte la Administración, porque así lo quiere la nueva clase dominante que es la burguesía, el cambio de la estructura social desplaza a la aristocracia y esto se consolida con el autoritarismo Bonapartista, se produce un enorme vacío con la eliminación de los cuerpos intermedios (municipios) y ese vacío entre el Estado y el individuo lo ocupa una Administración fuerte que asume un cantidad de competencias de los cuerpos intermedios como eran los Ayuntamientos. En la obra, Jean Bonnin explica, perfectamente, el surgimiento del Estado Administrativo.

En España, sin embargo, este cambio del surgimiento del Estado Administrativo surge o, mejor dicho, sus inicios son con el último periodo del reinado de Fernando VII, donde se quiere construir una administración fuerte y racionalizada como alternativa a la revolución en España, a diferencia de Francia no se arrasó con la Aristocracia. Discrepo con el autor, sobre el papel del reinado de Fernando VII, el autor considera aspectos positivos del mismo, los autores de esta recensión lo consideramos un desastre para España, aunque Luis Medina tiene razón cuando sí hay notables políticos como Javier de Burgos, Sainz de Andino y el ministro de Hacienda, López Ballesteros, que empiezan a crear una Administración fuerte, aunque esto se consolidara con la regencia de Espartero. No podemos olvidar un aspecto en estos cambios, que el liberalismo es un pensamiento político vinculado a las ideas de la razón, libertad, igualdad, contrato social, soberanía nacional y por supuesto, división de poderes. Este pensamiento llega a España con la Constitución de Cádiz, este pensamiento va a dominar la historia de Europa durante el siglo XIX y el siglo XX, es cierto que, en nuestro país, a diferencia de Francia, costó más consolidarse.

El apartado 207 aborda el tema del centralismo que va unido al liberalismo, el autor lo explica muy bien, al manifestar que el centralismo era la bandera de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, un instrumento para combatir las situaciones de privilegio y de desigualdad. Los que defendían las libertades locales eran los partidarios de la monarquía tradicional, el centralismo es un elemento indispensable del Estado liberal, un modelo que en España defendían los moderados. Este modelo era diseñado por Javier de Burgos, con agentes del poder central extendidos por todo el territorio nacional, con una división territorial, en el caso español en provincias, donde el agente del poder central era la máxima autoridad y controlaba a los entes intermedios, léase ayuntamientos y Diputaciones Provinciales.

Esa idea del centralismo y someter al control de la Administración central se produce también en las Universidades, los moderados reducen el número de Universidades a once, crean un cuerpo único de docentes, los catedráticos de Universidad, con tres categorías, entrada, ascenso y término, que se promocionan por antigüedad y reorganizan los estudios de doctorado, que este título sólo se podía otorgar por la Universidad de Madrid, por eso se le llamaba Universidad Central y este se mantuvo hasta el año 1953.

Estos gobiernos moderados potenciaron en paralelo el estudio del Derecho Administrativo. Hasta ese momento, el estudio de esta asignatura estaba fuera de las Universidades, se estudiaba en la Escuela Administrativa, en el Ateneo, con el control por parte de la Administración central de las Universidades y el alejamiento de la Iglesia se potencia el estudio del Derecho Administrativo en detrimento de la Ciencia de la Administración.

El autor dedica un estudio muy amplio que, por razón de espacio no podemos entrar en ello, a todo el fenómeno que se produjo en el pasado siglo XX, a los sistemas totalitarios como fueron el Fascismo y el Nazismo y por supuesto al Franquismo y lo que significó para el Derecho Administrativo y, una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial, la reacción que hubo contra los sistemas totalitarios. Va desde la página 343 hasta prácticamente el final de la obra, es un periodo histórico en el que se recupera el que la reafirmación del iusnaturalismo clásico, tanto en la forma como en el fondo y un ejemplo es la recuperación, las declaraciones de derechos en los tratados internacionales y en las Constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Y en consonancia con la lógica universalista y antinacionalista. A todo lo citado, tenemos que añadir que la reafirmación de los postulados liberales y la integración europea supusieron un giro copernicano en toda Europa y ha producido un proceso de refundación del Derecho Administrativo, y con la creación de la asignatura de Derecho de la Unión Europea en los planes de estudio. Es de resaltar que además en el caso español, además de lo citado anteriormente, se produjo el fin del Franquismo y el paso a un Estado Democrático y de Derecho y la aprobación de la Constitución de 1978. Un aspecto muy importante de esta obra es lo que señala el autor de la misma, que el cambio de las leyes Administrativas en los años 50 fue preparando el terreno para llegar al Estado Democrático, en donde un grupo de juristas como González Pérez, García de Enterría, Alonso Olea, Manuel Balbe Prumés, entre otros, contribuyeron desde la sección de Administración Pública del Instituto de Estudios Políticos a hacer un cambio en profundidad de nuestras leyes Administrativas, como ejemplo podemos citar la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de 1956, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, que eran leyes muy avanzadas. no ya para un Estado autoritario como el Franquismo, sino que eran avanzadas ya para la época.

Estos juristas expresaron buena parte de su pensamiento en la Revista de Administración Pública, dependiente del Instituto de Estudios Políticos y cuyo promotor era Eduardo García de Enterría, publicación de gran prestigio desde su fundación en el año 1950 y en dicha publicación han estado vinculados juristas como los hermanos Retortillo, Alejandro Nieto, Parada Vázquez, Tomás Ramón Fernández Rodríguez.

Es de señalar que, además del propio García de Enterría, fueron catedráticos y letrados del Consejo de Estado incluso antes de ser catedráticos, como es el caso del citado Enterría, quien obtuvo la cátedra de Valladolid en 1956 y en 1962 obtuvo la cátedra en Madrid. No podemos dejar de citar, como centros de pensamiento del Derecho Administrativo, el Instituto García Oviedo, promovido por Clavero Arévalo Ríos.

Otra corriente del Derecho Administrativo que cita el autor se centra en la Revista de Documentación Administrativa dependiente de la Secretaría General Técnica cuyo titular era el catedrático de Derecho Administrativo, Laureano López Rodó que, bajo la tutela del Almirante Carrero Blanco, impulsó la llamada reforma tecnocrática de los años 60 y tuvo participación en las leyes Administrativas citadas en el párrafo anterior.

En el apartado 734, el autor rinde homenaje a los juristas de la Revista de Administración pública, y generaciones sucesivas que renovaron el Derecho Administrativo y la Ciencia Administrativa, es cierto que algunos profesores de la generación de la Revista de Administración Pública daban a entender casi que el Derecho Administrativo había nacido con esa generación, olvidando a los viejos maestros de la disciplina, quizás siendo injustos con los viejos maestros (ver apartado 510). La labor de los juristas de la Restauración y posteriores no debe ser olvidada como la labor de los juristas durante la Segunda República, como bien dice Luis Medina, desde el inicio de la restauración hasta el primer Franquismo hubo más ciencia del Derecho Administrativo de lo que generalmente se supone y que la desarrollada, a partir de los años 20, no sólo atesoró calidad, sino que trazó algunas de las sendas del futuro Derecho Administrativo que conocemos en la actualidad.

Para finalizar, el autor nos habla del perfil de los estudiosos del Derecho Administrativo de los años 50 y 60 en adelante y nos manifiesta que el administrativista español sigue siendo un hombre que, por lo general, hace carrera universitaria, que solía ser letrado del Consejo de Estado, o letrado en Cortes o jurídico militar o miembro del cuerpo Técnico de Administración Civil, hoy Administradores Civiles del Estado. Con el tiempo, ha ido desapareciendo que tuvieran una oposición fuera de la cátedra, lo cual no significa que sean peores juristas, ni mucho menos.

A partir de los años 80, con la multiplicación de Universidades Públicas y Privadas, aumenta, de una forma muy considerable, el número de profesores de Derecho Administrativo y también aumentan las ayudas para realizar estancias en el extranjero, pero, desde hace algunos años, se tarda mucho más en alcanzar una titularidad y, por supuesto, una cátedra, y como bien nos dice el autor hay profesores de la materia que no publican ni investigan como en otras épocas pero, pese a lo que manifiesta, profesores como Alejandro Nieto o Santamaría Pastor, hay en las actuales generaciones de Administrativistas gente de un gran nivel como el autor de la obra que ha sido objeto de recensión, obra que va a establecer un antes y un después en el estudio de la Historia del Derecho Administrativo.  

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