Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

Primera visita de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, al Tribunal Constitucional

1.      El recurso de inconstitucionalidad y su objeto

En junio de 2016 la Generalidad de Cataluña planteó recurso de inconstitucionalidad (recurso 3628/2016) frente a determinadas cuestiones de entre las que se encuentran reguladas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPA/2015):

a) Uso de medios electrónicos y simplificación administrativa:

• Artículo 6.4, párrafo segundo: Atribución a la Administración del Estado (Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas) de la aprobación, con carácter básico, de los modelos de poderes inscribibles en el registro electrónico de apoderamientos.
• Artículo 9.3: Establecimiento, salvo prueba en contrario, de los sistemas de identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo.
• Artículo 13 a) y 53.1 a), párrafo segundo: En los que se hace referencia al punto de acceso general electrónico de la Administración, sin especificar en qué consiste.
• Artículo 44 y Disposición adicional tercera: Que mantienen un único emplazamiento electrónico (en el Boletín Oficial del Estado) para todas las notificaciones edictales (establecido por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa).
• Disposición adicional Segunda: Posibilidad de adhesión voluntaria de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado, no adhesión que deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al   artículo 7 de la   Ley Orgánica 2/2012 , de 27 de abril , de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera

 b) Iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones

- Artículo 1.2: Posibilidad de  incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en la propia LPA/2015

- Artículos 129, 130, 132 y 133: En tanto que vulneran la autonomía política y las competencias de la Generalitat en orden a regular su propia organización y procedimientos, obligan a conferir, con carácter general, su desarrollo reglamentario al Gobierno autonómico

c) Títulos competenciales

- Disposición final Primera, apartados 1 y 2: Que señalan, como apoyo para la aprobación de la LPA/2015 la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y competencia en materia de procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas (artículo 149.1.18 de la Constitución), la Hacienda general (artículo 149.1.14 de la Constitución), así como la competencia en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 de la Constitución).

2.      Declaración de inconstitucionalidad

a)  Uso de medios electrónicos

Se declara la inconstitucionalidad del párrafo segundo del artículo 6.4 de la LPA/2015 puesto que “en todo caso, si el intercambio fluido o automatizado de información llegara a aconsejar en algún supuesto el manejo de técnicas de normalización, el Estado podría siempre promoverlas mediante instrumentos de colaboración”, planteamiento que se sustenta en la Sentencia 141/2016, de 21 de julio (F. 7) del propio Tribunal Constitucional en la que se estableció que, incluso si se interpreta un determinado Reglamento europeo en el sentido de que España debe contar con una única autoridad de verificación ambiental, ello no significa que el Estado esté autorizado a ejercer competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas para asumir unilateralmente el nombramiento; hay “una variedad de mecanismos de cooperación con que conciliar aquella –hipotética– exigencia del Reglamento (…) con el sistema interno de distribución de competencias”.

b) Simplificación administrativa

Se declara la inconstitucionalidad de los incisos “o Consejo de Gobierno respectivo” y “o de las consejerías de Gobierno” del párrafo tercero del art. 129.4 y del apartado 2 de la disposición final primera de la LPA/2015 porque no es posible “una lectura excesivamente amplia” del artículo 149.1.13 de la Constitución que pudiera “constreñir de contenido o incluso vaciar las competencias sectoriales legítimas de las Comunidades Autónomas”, con referencia la Sentencia 141/2014, de 11 de septiembre, F 2 c) del propio Tribunal Constitucional (Fundamento 3 de la Sentencia) y porque las normas que promueven la “buena regulación” durante la elaboración de proyectos de reglamento y anteproyectos de ley o la implantación de medios electrónicos en la organización y el procedimiento administrativos, aunque desarrollen fórmulas destinadas a abaratar costes (favorecimiento de las plataformas electrónicas compartidas), escapan a la órbita de la “hacienda general” como título competencial (art. 149.1.14 CE).

3.      Declaración de contrarios al orden constitucional de competencias

 En materia de iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones

- Se declara que los artículos 129, 130, 132 y 133 de la LPA/2015 son contrarios al orden constitucional de competencias y que, en consecuencia, no son aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas, por lo que se ha producido una invasión de competencias de las Comunidades Autónomas, estatutariamente atribuidas, en orden a organizarse y regular la elaboración de sus leyes porque “no son aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas”, sin que ello determine su nulidad, puesto que se trata de artículos que se refieren también a las iniciativas legislativas del Gobierno nacional, lo que no ha suscitado controversia alguna en este proceso. De modo que, para remediar la invasión competencial señalada, basta declarar que estos preceptos son contrarios al orden constitucional de competencias y que, en consecuencia, no son aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas (Fundamento 7 b de la Sentencia que contiene expresa referencia a la Sentencia del Tribunal Constitucional 50/1999, de 6 de abril, F. 7 y 8).

- Los artículos 132 y 133 de la LPA/2015, en tanto que suponen una regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle (como son como la periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo), no pueden entenderse amparadas por el artículo 149.1.18 de la Constitución, de lo que se deriva que se ha producido invasión de las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas (Fundamento 7 c de la Sentencia que contiene expresa referencia a la Sentencia del Tribunal Constitucional 91/2017, de 6 de julio, F. 6).

4.      Desestimación del resto de cuestiones planteadas

Declaración que, realizada en el Fallo de la Sentenciadesestima el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás.

5.      A modo de conclusión

La resolución que el Tribunal Constitucional realiza del recurso de inconstitucionalidad formulado por la Generalidad de Cataluña permite determinar que:

1. La impugnación general que se pretendía queda limitada a la declaración de inconstitucionalidad de  cuestiones muy concretas (un párrafo del artículo 6.4 y dos incisos del párrafo tercero del artículo 124.3 y del apartado segundo de la disposición final de la LPA/2015). Se trata de excesos de medida y de un exabrupto en cuanto a la determinación de los títulos competenciales.
2. A cambio se mantiene el pilar de la competencia establecida en el artículo 148.1.18 de la Constitución en materia de procedimiento administrativo común
3. El ataque a la regulación efectuada en los artículos 127 a 133 de la LPA/2015 sobre la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones se salda con la declaración de ser contrarios al orden constitucional de competencias (que no con la declaración de inconstitucionalidad) de los artículos 129 (salvo el apartado cuarto, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la LPA/2015 y del (de nuevo) artículo 132 y el artículo 133 (salvo el inciso de su apartado primero “Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública” y el primer párrafo de su apartado cuarto.
4. El hecho de que la declaración lo sea (como ha quedado señalado) de ser contrarios al orden constitucional de competencias y no de inconstitucionalidad determina que no son expulsados del ordenamiento y mantienen su vigencia.
5. De esta forma, nada se dice (al menos de momento) sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria (artículo 128 de la LPA/2015) que queda incluida dentro de la competencia exclusiva del Estado del artículo 149.1.18ª sobre las bases del procedimiento administrativo común, de manera que ese régimen, el establecido en los artículos 127 a 133 de la LPA/2015 resultaría aplicable para el ejercicio de toda la potestad reglamentaria, ya sea la que corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, o a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la LBRL, tal y como dispone el art. 128.1 de la LPA/2015.