Resumen del Dictamen del Consejo de Estado sobre el conflicto en defensa de la autonomía local en relación la Reforma Local (Ley 27/2013)

La Comisión Permanente del Consejo de Estado ha emitido, en sesión celebrada el 22 de mayo de 2014, el Dictamen 338/2014 sobre el planteamiento del conflicto en defensa de la autonomía local en relación a la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (ver Dictamen).

Se trata de un dictamen preceptivo, pero no vinculante, conforme a lo establecido en los arts. 48 LBRL y 75 ter.3 LOTC.

La solicitud del dictamen la realiza el Alcalde de Barcelona por tratarse de la entidad de mayor población (de los 2.393 municipios que pretenden suscitar el conflicto) por medio del Ministerio de hacienda y Administraciones Públicas (tal y como establece el referido art. 48 LBRL).

Datos sobre la impugnación

Para plantear conflicto en defensa de la autonomía local, y dado el ámbito estatal de la norma que se pretende impugnar, el art. 75 ter.1 LOTC requiere un número de municipios que supongan, al menos, un séptimo de lo existentes y que represente, como mínimo, un sexto de la población, lo que supone:

1) Municipios: harían falta 1.160 de los 8.118 Municipios que hay y lo formulan 2.393

2) Población: Que al menos estén representados 7.854.964 de los 47.129.783 de habitantes y  están más de 16.000.000 (entre 16.496.185 y 16.966.884 de habitantes)

El conflicto

Las Corporaciones Locales interesadas impugnan preceptos de la LBRL, de la LHL y de la LRSAL en base a tres fundamentos:

1) El desapoderamiento competencial de los municipios (arts. 25.2 y 26.2 LBRL)

2) La inclusión de mecanismos de tutela, condicionantes y controles de oportunidad (arts. 7.4, 57.3, 85, 92 bis, 116 bis y 116 ter LBRL, 213 y 218 LHL y disp. adic. Novena LRSAL)

3) La vulneración del principio democrático (disp. adic. Decimosexta LRSAL)

El Consejo de Estado se apoya en el Dictamen realizado en su día sobre el Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (Dictamen 567/2013, de 26 de junio de 2013,ver Dictamenver resumen).

Definición y clasificación de las competencias de las Entidades Locales (art. 25.2 LBRL en relación con el art. 7.4 LBRL en la redacción que ambos preceptos han recibido de la LRSAL                  

El Consejo de Estado parte, como referencia, del Dictamen al proyecto de Ley y de la doctrina de la STC 32/1981, de 28 de julio conforme a la que “corresponde al Estado la competencia para establecer las bases no solo en relación a los aspectos organizativos o institucionales, sino también en relación con las competencias de los entes locales constitucionalmente necesarios” lo que lleva (Dictamen anterior) a que el legislador estatal “pueda y deba configurar un modelo local común” (pag. 47)

La clave está en el límite que, en todo caso, deben respetar el legislador estatal y autonómico (como ya se advertía en el Dictamen previo) “es el de la referida garantía institucional, en el bien entendido que esta no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de la institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar” (que es el núcleo de la autonomía local). Por lo que (Dictamen) la reducción de competencias no supone por sí misma una afectación de la autonomía local de tal intensidad que pueda implicar una vulneración de la garantía institucional”

El art. 7.4 LBRL sigue admitiendo que las entidades locales tengan “competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación”, otra cosa es que se condicione su ejercicio (que no ponga en riesgo la sostenibilidad del conjunto de la Hacienda Local –redacción que coincide con la que había sugerido el Consejo de Estado en su Dictamen– y que no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública… más de lo mismo, sugerido en el Dictamen)… requisitos que, a juicio del Consejo de Estado, tienen una justificación objetiva y razonable (pág. 52)

Prestación de servicios por las Diputaciones Provinciales o implantación de fórmulas de gestión compartidas en los Municipios de población inferior a 20.000 habitantes (art. 26.2 LBRL en relación con el art. 116 ter LBRL en la redacción que ambos preceptos han recibido de la LRSAL)                    

Como motivos se alegan el coste efectivo y una posible vulneración de la autonomía local en un doble sentido: impedir el ejercicio de competencias propias por el municipio y condicionar (y hasta vetar) sus decisiones sobre esta materia.

El problema de la nueva regulación, aparentemente respetuosa con la autonomía de los municipios afectados, estriba en que el art. 26.2 LBRL no contempla ni resuelve en todas sus variantes el supuesto de que tales municipios no presten su conformidad a la forma de gestión propuesta por la Diputación Provincial (pág. 57), por lo que el Consejo de Estado considera que la desafortunada configuración técnica de los párrafos segundo y tercero del art. 26.2 LBRL hace perentoria una reforma legislativa que aclare los términos de la actual regulación y, en particular, el alcance de la expresión “conformidad de los municipios afectados”.

Esa es la clave. Determinar el alcance que deba darse a esa expresión unido al impacto del “coste efectivo del servicio” regulado en el art. 116 ter LBRL como único criterio determinante de la asunción de los servicios municipales por las Diputaciones Provinciales… lo que puede ser motivo suficiente para plantear el conflicto.

Relaciones interadministrativas (art. 57.3 LBRL en la redacción recibida de la LRSAL)          

El nuevo 57.3 LBRL impone una serie de requisitos para la constitución de consorcios que antes no existían (asignación de recursos más eficiente que la celebración de un convenio y que no ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda de la Entidad Local ni del propio consorcio)… entiende el Consejo de Estado que la cuestión no radica en la nueva redacción de la LBRL , sino en las exigencias del art. 135 CE (y el art. 9.3 CE en cuanto que prohíbe la arbitrariedad de los poderes públicos)

Formas de gestión de los servicios públicos (art. 85.2 LBRL en la redacción recibida de la LRSAL)              

El planteamiento es que al primar unas formas de gestión sobre otras se limita la capacidad de autoorganización del municipio sin que ello se justifique.

El Consejo de Estado entiende que sí hay justificación suficiente en los principios (exigencias) de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera ya que “la autonomía local no puede amparar la elección de modalidades de gestión directa de los servicios públicos  locales menos eficientes o sostenibles que otras igualmente contempladas en el ordenamiento jurídico” (pág. 65)

Control financiero y presupuestario de las entidades locales (art. 92 bis LBRL en relación con los arts. 213 y 218 LHL en la redacción que estos preceptos han recibido de la LRSAL)                     

Las funciones atribuidas a la Intervención  (art. 213 LHL) y el régimen jurídico de resolución de discrepancias (art. 218 LHL) ya fueron examinadas en el Dictamen sin que se plantearan problemas de autonomía local.

Art. 213 LHL y funciones atribuidas a la Intervención: El Estado está facultado para establecer mecanismos de fiscalización y control interno de los entes locales, algo que se corresponde y encuentra su apoyo el art. 149.1.19ª CE y que ha sido interpretado de forma constante por el TC (SSTC 96/1990, de 24 de mayo, F. 7, 237/1992, de 15 de diciembre, F. 6, 331/1993, de 12 de noviembre FF. 2 y 3, 171/1996, de 30 de octubre, F. 5, 233/1999, de 16 de diciembre, F. 4).

Art. 218 LHL y resolución de discrepancias: Las competencias de tutela financiera y la fiscalización que ello supone de las entidades locales por parte del Estado y a las Comunidades Autónomas esta fuera de toda duda y así lo muestra una reiterada jurisprudencia constitucional (SSTS 57/1983, de 28 de junio, 179/1985, de 19 de diciembre, 96/1990, de 24 de mayo, 18/1991, de 31 de enero).

No cabe la menor duda de que el Estado actúa en el marco de sus competencias.

Contenido y seguimiento del plan económico – financiero (art. 116 bis LBRL en la redacción recibida de la LRSAL)           

El Consejo de Estado no entiende que haya lesión a la autonomía local por el hecho de que los planes económicos – financieros del art. 116 bis LBRL desarrollen y adapten a las particularidades de la Administración Local el contenido mínimo establecido en el art. 21.2 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (pág. 75)

Redimensionamiento del sector público local (disp. adic. Novena LBRL en la redacción recibida de la LRSAL)                      

El hecho de que la disp. adic. Novena LBRL imponga la disolución de entes institucionales locales no impide a las Corporaciones Locales participar en ese proceso de disolución.

No hay, por tanto, ningún tipo de lesión a la autonomía local ni en esto ni el resto de previsiones efectuadas en la referida disposición adicional.

Competencia de la Junta de Gobierno Local para la aprobación de presupuestos, planes y medidas exigidos por razones de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria (disp. adic. decimosexta LBRL en la redacción recibida de la LRSAL)     

El problema que se plantea es que, en definitiva, la disp. adic. Decimosexta reconoce la posibilidad de que determinados acuerdos sean adoptados sin el voto favorable de la mayoría (simple) de los miembros del Pleno.

Permitir que la Junta de Gobierno Local, como órgano ejecutivo que es, adopte decisiones que le corresponden al Pleno, que es el órgano de representación política, supone que determinadas decisiones municipales que no hayan podido ser aprobadas con el voto favorable de la mayoría de los miembros del Pleno en primera votación sean adoptadas por un órgano que “no se integra de conformidad con los principios de representatividad y proporcionalidad del Pleno (STC 161/2013, de 26 de septiembre), lo que viene a suponer ir en contra de “una cabal manifestación de la voluntad de los vecinos del Municipio expresada a través de sus representantes libremente elegidos”.

El Consejo de Estado considera que existen fundamentos jurídicos suficientes para que se plantee conflicto en defensa de la autonomía local respecto a la disp. adic. Novena LBRL en la redacción recibida de la ley 27/2013, de 27 de diciembre.

CONCLUSION

El Consejo de Estado entiende que únicamente existen fundamentos jurídicos suficientes para plantear el conflicto en defensa de la autonomía local en relación con los arts. 26.2, 116 ter y la disp. adic. Decimosexta LBRL.

Doctrinal

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