El plazo de interposición del recurso contencioso – administrativo para la impugnación de los actos presuntos (interpretación del art. 46.1 LJCA en la STC 52/2014, de 10 de abril)

Por Javier Fuertes

Art. 46.1 LJCA: impugnación de la actividad administrativa expresa y de la que no lo es

El art. 46.1 LJCA establece el plazo de tiempo durante el que resulta posible la interposición del recurso administrativo – administrativo.

Este precepto, que no ha visto modificada su redacción originaria, contiene dos normas en función de que la actividad administrativa que se impugna sea expresa o no lo sea sobre el plazo para interponer el recurso contencioso – administrativo:

1) Actos o disposiciones expresos: Dos meses a contar desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa

2) Actos o disposiciones que no sean expresos: Seis meses que se computarán, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto

En el primer caso el interesado dispone de toda la información. La actividad administrativa es expresa, el plazo y su cómputo ciertos, lo que supone que se puede determinar hasta qué momento resulta posible la interposición del recurso y a partir del cual se va a determinar su inadmisibilidad por resultar extemporáneo.

En el segundo el interesado dispone de un importante número de incógnitas y dudas, algunas de las cuales no resulta fácil despejar. No hay acto expreso, no hay notificación ni, por tanto, explícita indicación de los recursos que caben ni de los plazos para formularlos, ni tampoco resulta evidente cuándo y por qué la inactividad de la Administración da origen a un acto presunto lo que dificulta determinar el inicio y fin de ese plazo para recurrir.

Una previsión fuera de lugar

Si ninguna duda cabe de la vigencia del inciso final del art. 46.1 LJCA no puede decirse lo mismo sobre su aplicación.

De una manera sintética se pueden señalar dos cuestiones sobre esa previsión normativa en cuanto al plazo y cómputo para la interposición del recurso contencioso – administrativo frente a la actividad administrativa no expresa:

1) Que necesariamente requiere de su puesta en conexión con la regulación que sobre el silencio administrativo negativo se efectúa en la LRJ – PAC, normas que no se corresponden con las existentes al momento de la promulgación de la LJCA y, por tanto, de la previsión del art. 46.1 que, como se ha señalado, permanecen en los mismos términos de la redacción originaria

2) Que el planteamiento efectuado, como sistema, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad por posible vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la justicia, y no tanto por establecer un plazo para la impugnación como por el hecho de que el cómputo de ese plazo pueda iniciarse sin conocimiento del interesado en su impugnación

Que en virtud del principio constitucional de la seguridad jurídica (art. 9.3) se establezca un sistema que partiendo del incumplimiento de la obligación de la Administración de “dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación” (arts. 42.1 y 89.4 LRJ – PAC) pueda llegar a suponer la inadmisión del recurso por el mero transcurso del paso del tiempo (art. 46.1 LJCA)  es un planteamiento que, cuando menos, genera dudas en cuanto a su adecuación a los principios constitucionales y al propio instituto del silencio administrativo.

Del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad

La Sala de lo Contencioso – Administrativo del TSJ de Castilla – La Mancha considera, en el marco de un recurso contencioso – administrativo, que la previsión contenida en el inciso final del art. 46.1 LJCA, de cuya validez depende el fallo, puede ser contrario a la Constitución y, por ello, plantea la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad.

El TSJ de Castilla – La Mancha considera que no es posible constitucionalmente establecer un plazo de caducidad para la interposición del recurso contencioso-administrativo en los casos en que la Administración no ha dado respuesta a la petición efectuada por el administrado, pues ello es contrario al derecho a la tutela judicial efectiva establecido en el art. 24.1 CE, al oponer obstáculos irrazonables y excesivos al acceso a los Tribunales por parte de los ciudadanos. Siempre la cabría al particular, señala, aun después del transcurso de los seis meses, la posibilidad de reclamar a la Administración que cumpliese su obligación de resolver, abriendo así un cauce al recurso contencioso-administrativo contra la denegación expresa o presunta de esta solicitud. A lo que añade que va en contra de toda economía procesal, y del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, inadmitir el recurso contencioso-administrativo y que el administrado pueda acudir a la Administración en reclamación de una resolución expresa para luego volverla a impugnar ante los Tribunales.

La posición del Tribunal Constitucional: interpretación del art. 46.1 LJCA

Para el Tribunal Constitucional la determinación de la constitucionalidad de la norma sobre la que se plantea la duda requiere tener presente que la regulación que en la LRJ – PAC se efectuaba sobre el silencio administrativo negativo al tiempo de promulgación de la LJCA no se corresponde con la actual, de manera que en la “ordenación del silencio administrativo introducida por la Ley 4/1999 ya no tienen encaje en el concepto legal de «acto presunto» los supuestos en los que el ordenamiento jurídico determina el efecto desestimatorio de la solicitud formulada, pues en tales supuestos el ordenamiento excluye expresamente la constitución ipso iure de un acto administrativo de contenido denegatorio.

Así, los elementos a considerar son:

1) Los arts. 42 a 44 LRJ - PAC fueron modificados por la Ley 4/1999

2) El art. 46.1  LJCA no fue ni modificado ni derogado

3) Que en la vigente LRJ – PAC (tras la Ley 4/1999) en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento (art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado «presunto» basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992

4) Que Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [arts. 42.1 y 43.3 b) LPC]

Elementos de los que se deriva que el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto y que se puede entender que con la redacción introducida por la Ley 4/1999 en la LRJ - PAC, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA.

Y de ello se deriva que no existe obstáculo alguno al acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio y que procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el art. 24.1  CE.

Conclusión

De la fundamentación realizada por el Tribunal Constitucional se deriva que no existe el problema que se le plantea.

Esa es la interpretación que se realiza y la que debemos tener presente, aunque como señala el voto particular que discrepa del fallo y de la fundamentación jurídica “que se basa en una interpretación de la legalidad ordinaria que no solo no le corresponde efectuar a este Tribunal, sino que además resulta a mi juicio dogmáticamente asistemática y ciertamente sorpresiva para el conjunto de los operadores jurídicos”.

Al margen de la discusión lo cierto es que, en la práctica, tal y como señala el Tribunal que recaba la opinión del Tribunal Constitucional que resulta difícil mantener que en aras del principio de seguridad jurídica se permita a la Administración eludir su obligación legal de resolver y que, además, ello pueda derivar en perjuicio del interesado. Lógica jurídica que se desvanece si se reconoce que esa seguridad jurídica no llega a existir al ante la posibilidad de reabrir el plazo de impugnación mediante la reclamación a la Administración que cumpla con su obligación de resolver.

Ausencia de lógica que, en el caso de la STC 52/2014, de 10 de abril, alcanza a que sea la misma Magistrada la obligada a redactar la sentencia y el voto particular en el que expresa su discrepancia con ella.

En definitiva, y de cualquier manera, lo que queda es que conforme a la interpretación realizada por el Tribunal Constitucional  el supuesto previsto en el inciso final del art. 46.1 LJCA  (e independientemente de lo que en él se dispone) “la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA”.