ATS C-A 7 febrero 2018 interes casacional

Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) del Tribunal Supremo

Número Recurso: 91/2018

Ponente: José Antonio Montero Fernández

Fecha: 21/3/2018

AUTO

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, presidente

Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Emilio Frias Ponce

D. Jose Antonio Montero Fernandez

D. Jose Maria del Riego Valledor

Dª. Ines Huerta Garicano

En Madrid, a 21 de marzo de 2018.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO. - 1. La procuradora Doña María José Bueno Ramírez, en nombre del Ayuntamiento de Móstoles, presentó el 4 de diciembre de 2017 escrito preparando recurso de casación contra la sentencia dictada el 17 de octubre del mismo año por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 5 de Madrid, en el procedimiento ordinario 432/2016, estimando el recurso interpuesto por la entidad Arquitectura, Ingeniería y Servicios, S.A., relativo a diversas liquidaciones por cánones relativos a varios aparcamientos de residentes, correspondientes a los ejercicios 1994 a 2015.

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica con precisión como normas infringidas las siguientes del Derecho estatal, las siguientes:

a) Del Código Civil, los artículos 1115 [ Libro IV. Título I. De las Obligaciones. Capítulo III. De las diversas especies de obligaciones. Sección primera. De las obligaciones puras y de las condicionales ]; los artículos 1284, 1285, 1289 ( Capítulo IV. Interpretación de los contratos); el artículo 1939 ( Título XVII. De la concurrencia y prelación de créditos. Capítulo I. Disposiciones Generales); y los artículos 1964, 1969 y 1973 ( Capítulo III. De la prescripción de las acciones).

b) La disposición transitoria quinta de la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil [«LEC»] (BOE de 6 de octubre), que se refiere al régimen de prescripción aplicable a las relaciones ya existentes: «el tiempo de prescripción de las acciones personales que no tengan señalado término especial de prescripción, nacidas antes de la fecha de entrada en vigor de esta Ley, se regirá por lo dispuesto en el artículo 1939 del Código Civil ».

c) Artículos 2 [« concepto, fines y clases de los tributos »] y 66 [« plazos de prescripción »] de Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria [«LGT »] (BOE de 18 de diciembre).

d) Artículo 20 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo [«TRLHL»] (BOE de 9 de marzo), en el que se regula el hecho imponible de las tasas.

e) Artículos 75, 76 y 80 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio [«RBEL»] (BOE de 7 de julio), relativos a régimen de utilización de los bienes de dominio público.

3. Igualmente, considera infringida la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre la naturaleza jurídica del canon concesional. En particular, reputa infringidas las sentencias de 17 de diciembre de 2005 (casación 2741/2001; ES:TS:2005:8133), 12 de julio de 2006 (casación 16/2005; ES:TS:2006:5353), 28 de junio de 2012 (casación 6556/2009; ES:TS:2012:5607) y 11 de octubre de 2012 (casación 2492/2010; ES:TS:2012:6840).

4. En el apartado relativo a la justificación de que las infracciones denunciadas han sido relevantes y determinantes del sentido del fallo de la sentencia recurrida, el Ayuntamiento recurrente solamente se refiere a dos concretas infracciones. La primera, la relativa a la prescripción de la regularización de los cánones, porque la Sala de instancia considera que han transcurrido los cuatro años fijados en el artículo 66 LGT para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación. La segunda, la relativa a la condición de sujeto pasivo del controvertido canon por cuanto la sala de instancia considera que la obligación del pago del canon corresponde a las respectivas comunidades de usuarios. Y ello pese a que la titularidad de las concesiones de los aparcamientos nunca fue cedida a dichas comunidades, constituidas en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 12 en relación con el artículo 10.5 del Pliego de Condiciones Económico-administrativas, que preveían la obligación del concesionario de adoptar el modelo de contrato de cesión de uso, aprobado por el Ayuntamiento, y los Estatutos de aquellas. Por otro lado, señala el recurrente, tampoco debe olvidarse que la gestión y explotación del aparcamiento no se agota con la cesión de las plazas sino que el concesionario debe velar por el cumplimiento de los requisitos exigidos en el Pliego, también para las cesiones posteriores a otros usuarios beneficiarios, con la obligación principal de conservar y mantener los aparcamientos en buen estado de funcionamiento durante los 75 años de duración de la concesión, conforme se especifica en los artículos 23 y siguientes del Pliego de Condiciones Económico-administrativas.

5. Expone que todas las normas infringidas forman parte del ordenamiento jurídico estatal.

6. Considera que concurre interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en el recurso de casación preparado, porque se da la circunstancia de interés casacional del artículo 88.2.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (BOE de 14 de julio) [«LJCA»], así como la presunción de interés casacional del artículo 88.3.a) LJCA.

6.1. La doctrina que sienta la sentencia de instancia resulta gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) LJCA ], pues trasladando la titularidad de la concesión de los aparcamientos de los residentes a las comunidades de usuarios, cercena las expectativas perseguidas en el Plan de la Movilidad Urbana Sostenible del Ayuntamiento de Móstoles, destinadas esencialmente a lograr la optimización del sistema de estacionamiento general, basado en el desarrollo de un programa de reordenación del estacionamiento en superficie, aparcamientos de disuasión, estacionamiento rotacional y aparcamientos subterráneos. La doctrina fijada por la sentencia recurrida, sin embargo, pone en riesgo la iniciativa inspiradora de los Planes de Movilidad Urbana Sostenible en los que la figura del residente cobra una especial relevancia en cuanto a garantizar la prioridad en el acceso a las plazas de garaje al vecindario incluido en cada ámbito de actuación en condiciones más favorables para ellos. La efectividad del daño que deriva de la interpretación recogida en la sentencia recurrida, se traduce en el coste económico adicional que deben soportar todas las personas residentes afectadas, al venir obligadas a abonar la parte proporcional del canon concesional, en su calidad de miembros de cada comunidad de usuarios y, a su vez, el Impuesto sobre Bienes Inmuebles en su condición de sujetos pasivos.

6.2. Concurre, igualmente, la presunción del interés casacional objetivo del artículo 88.3.a) LJCA, a juicio del Ayuntamiento de Móstoles, porque no existe jurisprudencia sobre el plazo de prescripción que resulta aplicable a la obligación de pago del canon concesional de los aparcamientos de residentes. Tampoco existen pronunciamientos sobre los efectos traslativos de la titularidad de los concesionarios de aparcamientos de residentes, si en los Pliegos de condiciones no se contempla esa posibilidad porque se les atribuyen obligaciones de conservación y mantenimiento durante toda la duración de la concesión, con independencia de la constitución de comunidades de usuarios cuyas funciones se limitan a la supervisión y control de los concesionarios en lo que pueda afectar al ejercicio de sus derechos. Igualmente, entiende que no hay doctrina jurisprudencial que delimite específicamente los efectos de la concurrencia en las concesiones para la construcción y explotación de aparcamientos de residentes de las diferentes figuras impositivas, su naturaleza jurídica y la determinación de las obligaciones de todos los sujetos intervinientes en el negocio jurídico.

7. Considera conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo que fije jurisprudencia sobre las cuestiones planteadas en el recurso de casación preparado, por la citada circunstancia de interés casacional y por la presunción de interés casacional concurrente.

SEGUNDO. - El Juzgado de lo contencioso-administrativo número 5 de Madrid tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 22 de diciembre de 2017, ordenando el emplazamiento de las partes para comparecer ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo. Han comparecido tanto el Ayuntamiento de Móstoles como la entidad Arquitectura, Ingeniería y Servicios, S.A., parte recurrida, dentro ambas del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Antonio Montero Fernandez, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO. - 1. El escrito de preparación fue presentado en plazo ( artículo 89.1 LJCA); la sentencia contra la que se dirige el recurso es susceptible de casación ( artículo 86 LJCA, apartados 1 y 2), al haber sido dictada en única instancia por un Juzgado de lo Contencioso-administrativo, contener una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales y ser susceptible de extensión de efectos -el fallo es estimatorio y versa sobre materia tributaria-, y el Ayuntamiento de Móstoles se encuentra legitimado para prepararlo, por haber sido parte en el proceso de instancia ( artículo 89.1 LJCA).

2. En el escrito de preparación se acredita el cumplimiento de tales requisitos reglados, se identifican con precisión las normas del ordenamiento jurídico estatal, así como la jurisprudencia, que se reputan infringidas, normas y jurisprudencia que fueron alegadas en el proceso, tomadas en consideración por la Sala de instancia o que ésta hubiera debido observar aun sin ser alegadas. En relación con dos concretas infracciones, imputadas a la sentencia (relativas a la naturaleza del canon concesional controvertido y al plazo de prescripción del derecho a su cobro; así como a la condición del sujeto pasivo del mismo) se justifica que han sido relevantes para adoptar el fallo impugnado [ artículo 89.2 LJCA, letras a), b), d) y e)].

3. En el repetido escrito se justifica, con especial referencia al caso, que concurre interés casacional objetivo, porque la cuestión que suscita este recurso se refiere a preceptos sobre los que no existe jurisprudencia [ artículo 88.3.a) LJCA ] y porque afecta a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso [ artículo 88.2.b) LJCA ]. Asimismo, se razona de forma suficiente la conveniencia de un pronunciamiento del Tribunal Supremo [ artículo 89.2.f) LJCA ].

SEGUNDO. - 1. Del expediente administrativo y de la sentencia impugnada se obtienen los siguientes hechos relevantes para decidir sobre la admisión a trámite del presente recurso de casación, ordenados cronológicamente:

1º) En la década de los años 1990, la recurrente resultó adjudicataria de los concursos convocados para la construcción y explotación, en régimen de concesión administrativas, de diversos aparcamientos para residentes, por plazo de 75 años, a cambio del pago del correspondiente canon concesional, a abonar semestralmente.

2º) El Ayuntamiento nunca inició procedimiento alguno para la recaudación del correspondiente canon lo que le hizo merecedor del reproche de Tribunal de Cuentas. No fue hasta 2016 cuando el Ayuntamiento notificó las correspondientes liquidaciones del periodo de 1993 a 2015, ambos inclusive.

3º) Frente a dichas liquidaciones, la recurrente se alzó, invocando, primeramente, la prescripción de las liquidaciones de los ejercicios 1993 a 2012, y posteriormente, que no reunía la condición de concesionario, desde, prácticamente, la construcción de los citados aparcamientos, por lo que no podía exigírsele el pago de tasa alguna.

2. En la sentencia recurrida, en relación con la cuestión relativa a si la recurrente reunía o no la condición de titular formal y/o real de la concesión, la sala de instancia (FD 3º) considera lo siguiente: «...tanto los Pliegos que regularon la convocatoria del concurso para otorgar la concesión, como los Estatutos de las diferentes Comunidades de Usuarios, preveían (documentos elaborados o aprobados por el Ayuntamiento), que una vez se cedieran más del 10% de las plazas de aparcamiento de cada uno de los aparcamientos, se debería constituir una Comunidad de Usuarios, sobre las que pesaría la obligación de abonar, entre otras obligaciones (fiscales o de conservación) el canon concesional». Sin embargo, recuerda la sala de instancia que «dado que muchas empresas concesionarias para la construcción de aparcamientos para residentes no tramitaron ante los Ayuntamientos el cambio de titularidad de la concesión y dada la negativa de las Comunidades de Usuarios a asumir la titularidad formal de la misma (lo que suponía la obligación de pagar las cuotas tributarias por IBI y tasas) el TS tuvo que zanjar el debate determinando que la condición de sujeto pasivo de la concesión administrativa recaía sobre las Comunidades de Usuarios, puesto que no podía dejarse al arbitrio del deudor (la Comunidad de Usuarios) decidir si debían pagar o no las deudas tributarias excusándose en el hecho de no haber solicitado del Ayuntamiento el cambio de la titularidad formal de la concesión administrativa, cuando realmente eran ellas quienes venían ostentando dicha titularidad puesto que la concesionaria originaria se había desligado de la misma, al haber cedido la mayor parte de las plazas de aparcamiento)». Cita, en particular, las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo, de 28 de junio de 2012 y 11 de octubre de 2012, anteriormente citadas.

3. Aplicando lo anterior al caso de autos, la sala de instancia valora que la recurrente podría haber ostentado la condición del sujeto pasivo del canon en los primeros años de otorgamiento de la concesión, puesto que no era obligatorio constituir una Comunidad de Usuarios hasta que no se hubieran cedido el 10% de las plazas. Pese a ello, pasa a analizar la segunda cuestión controvertida: la prescripción de los ejercicios 1993-2012, invocada por la recurrente (FD4). A partir de la naturaleza tributaria del canon concesional [en particular, la califica como una tasa en virtud de los artículos 20.1 TRLHL y 2 LGT) y aplicando la doctrina del Tribunal Supremo recogida en su sentencia de 12 de julio de 2006 ] infiere que, considerando los actos interruptivos de prescripción atribuibles al Ayuntamiento y al recurrente, desde el año 2003 hasta el año 2013 hay un espacio temporal en el que la obligación de pago del canon habría prescrito.

TERCERO. - 1. El Ayuntamiento de Móstoles, en relación con la prescripción aplicada por la sala de instancia, trae a colación la Sentencia de 17 de diciembre de 2005. En ella, si bien se califica el canon concesional como ingreso público, se señala que no puede atribuírsele los efectos previstos para la prescripción de las deudas tributarias sin tener en consideración su específica configuración, plasmada en el Pliego de Condiciones.

En relación con la consideración de sujetos pasivos de la Comunidad de Usuarios, indica que la sala de instancia ha extrapolado la doctrina de la sentencia de 28 de junio de 2012 ( reiterada en la de 11 de octubre del mismo año), sin más, sin tener en consideración que el contenido de los respectivos Pliegos de Condiciones, citados en aquella sentencia, no es el mismo, en cuanto a la traslación de la titularidad de la concesión a las comunidades de usuarios, que el que se da en el presente caso litigioso. En él, ni en el Pliego de Condiciones económico-administrativas ni en el Pliego Articulado de Condiciones Generales, Jurídicas, Técnicas y Económicas, se recoge disposición alguna similar al pliego enjuiciado por el Tribunal Supremo en la sentencia referida, más bien al contrario: se trata de un clausulado especialmente dirigido a marcar las directrices de explotación y conservación durante los 75 años de duración de la concesión, remitiéndose a la legislación general aplicable para determinar los supuestos en los que procede la cesión de la titularidad de la concesión.

2. A la vista de los términos en los que se ha desarrollado el debate, las cuestiones nucleares que suscita este recurso de casación son claras:

(i) Determinar cuál es el plazo de prescripción que resulta aplicable a la obligación de pago del canon municipal exigido por la concesión administrativa para la explotación de un aparcamiento subterráneo para residentes.

(ii) Aclarar en quién recae la condición de sujeto pasivo del citado canon concesional. En particular, dilucidar si lo es la comunidad de usuarios, aun cuando no se le haya trasladado la titularidad formal de la concesión del aparcamiento, y se hayan atribuido al concesionario obligaciones de conservación y mantenimiento durante toda la duración de la concesión.

3. Estas cuestiones presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia porque en la sentencia recurrida se han aplicado normas que sustentan la razón de decidir sobre las que no existe jurisprudencia del Tribunal Supremo [ artículo 88.3.a) LJCA ] y porque la doctrina que sienta la sentencia de instancia resulta gravemente dañosa para los intereses generales [ artículo 88.2.b) LJCA ], lo que hace conveniente un pronunciamiento del Tribunal Supremo que la esclarezca en pos de la seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE) y de la consecución de la igualdad en la aplicación judicial del Derecho ( artículo 14 CE).

CUARTO. -1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 LJCA, procede admitir este recurso de casación, cuyo objeto será, por presentar interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, precisar la cuestión descrita en el punto 4 del anterior fundamento jurídico.

2. Los preceptos que, en principio, serán objeto de interpretación son: los artículos 2 y 66 LGT; y el artículo 20 TRLHL.

QUINTO. - Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

SEXTO. - Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA, y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Segunda de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,

La Sección de Admisión

FALLO

1º) Admitir el recurso de casación RCA/91/2018, preparado por el Ayuntamiento de Móstoles contra la sentencia dictada el 17 de octubre de 2017 por el Juzgado de lo contencioso-administrativo número 5 de Madrid, en el procedimiento ordinario 432/2016.

2º) Las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten en:

(i) Determinar cuál es el plazo de prescripción que resulta aplicable a la obligación de pago del canon municipal exigido por la concesión administrativa para la explotación de un aparcamiento subterráneo para residentes.

(ii) Aclarar en quién recae la condición de sujeto pasivo del citado canon concesional. En particular, dilucidar si lo es la comunidad de usuarios, aun cuando no se le haya trasladado la titularidad formal de la concesión del aparcamiento, y se hayan atribuido al concesionario obligaciones de conservación y mantenimiento durante toda la duración de la concesión.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: los artículos 2 y 66 de Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria; y el artículo 20 del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

4º) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

5º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6º) Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Segunda de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

Así lo acuerdan y firman.

Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Celsa Pico Lorenzo

Emilio Frias Ponce Jose Antonio Montero Fernandez

Jose Maria del Riego Valledor Ines Huerta Garicano