Silencio negativo en actos de transformación y uso del suelo (Del Real Decreto – Ley 8/2011 al TRLS/2008 pasando por el TC)

La prohibición de adquirir por silencio

La previsión de que no era posible adquirir por silencio administrativo lo que el ordenamiento no permitía ha sido recogida en las diferentes normas reguladoras del suelo y la ordenación urbana, en las que expresamente se señalaba que:

1) En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de esta Ley, de los Planes, Proyectos, Programas y, en su caso, de las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento (Art. 178.3 TRLS/1976)

2) En ningún caso se entenderá adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico (Art. 242.6 TRLS/1992)

3) En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística –Art. 8.1 b) TRLS/2008 (redacción originaria) y Art. 9.7 TRLS (redacción vigente, procedente de la reforma efectuada por medio de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas)–

La doctrina legal

La STS de 28 de enero de 2009, dictada en recurso de casación en interés de la ley (núm. 45/2007), estableció como doctrina legal que el art. 242.6 TRLS/1992 y el artículo 8.1 b), último párrafo, TRLS/2008 son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el art. 43.2 LRJ – PAC no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística.

La concreción de los supuestos por Real Decreto – ley

En esta sentencia se apoyó el Real Decreto – ley 8/2011, de 1 de julio, para “explicitar el carácter negativo del silencio en los procedimientos más relevantes de declaración de conformidad, aprobación o autorización administrativa en dichos ámbitos, lo que sin duda contribuirá a una mayor seguridad jurídica, impidiendo que la mera pasividad o inexistencia de actuaciones tempestivas de los Ayuntamientos permita entender a cualquier privado que le han sido concedidas licencias urbanísticas del más variado tipo” y, entendiendo la existencia de extraordinaria y urgente necesidad, establecer, como medida de seguridad jurídica en materia inmobiliaria, los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y el subsuelo que requerían  del acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo según la legislación de ordenación territorial y urbanística. Y, así, el art. 23.1 del referido Real Decreto – ley establecía cinco supuestos:

a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación.

b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.

c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.

d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que, por sus características, puedan afectar al paisaje.

e) La primera ocupación de las edificaciones de nueva planta y de las casas a que se refiere la letra c) anterior.

La regulación en el TRLS/2008 mediante ley ordinaria

La Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, procedió a derogar (entre otros) el art. 23 del Real Decreto – ley 8/2011, de 1 de julio, al tiempo que, por medio de la disp. final duodécima, modificaba determinados preceptos del TRLS/2008.

Entre los preceptos afectados por la modificación se encontraba el art. 9 TRLS/2008 al que se llevaban las previsiones conforme a las que “Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación” y que “en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística” (apartado 7), así como los supuestos en los que se requiere de acto de autorización expreso (apartado 8).

Sobre las nuevas previsiones contenidas en el art. 9.8 TRLS/2008 conviene hacer dos precisiones en cuanto que no coinciden con las que, de manera previa y sobre esa misma materia, se efectuaban en el art. 23.1 Real decreto – ley 8/2011, de 1 de julio, ya que:

1) Sobre el supuesto que requiere acto expreso para autorizar la tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva la nueva redacción precisa que lo sea “en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público”, que antes se exigía siempre (en todo caso) que pudiera afectar al paisaje.

2) Desaparece el supuesto en el que se exigía autorización expresa para el caso de la primera ocupación de las edificaciones de nueva planta y de las casas prefabricadas e instalaciones similares, ya fueran permanentes o provisionales.

El planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad

El 24 de marzo de 2014 tiene entrada en el Tribunal Constitucional el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad en relación al art. 23 Real Decreto – ley 8/2011, de 1 de julio, es decir, con posterioridad a su derogación y a la modificación del art. 9 TRLS/2008, cuestión de inconstitucionalidad que se sustenta en la posible vulneración de los arts. 86.1 y 148.1.3 CE.

El Tribunal Constitucional señala que la apelación a la seguridad jurídica no es suficiente por sí misma como causa de extraordinaria y urgente necesidad que habilite el empleo del Real Decreto – ley, siendo preciso, además, que esa incertidumbre venga cualificada por unas determinadas circunstancias singulares, cuya presencia es la que reclama y fundamenta su corrección urgente, por lo que a falta de una justificación suficiente declara la inconstitucionalidad y nulidad del art. 23 Real Decreto – ley 8/2011, de 1 de julio, sin que entre a valorar la existencia de una invasión del estado en las competencias autonómicas.