TS (Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección 4ª), sentencia de 20 de octubre de 2016

Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 4ª) del Tribunal Supremo

Número Recurso: 3972/2014

Ponente: Celsa Picó Lorenzo

Fecha: 20/10/2016  

 

SENTENCIA

En Madrid, a 20 de octubre de 2016

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 3972/14 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Helena Fernández Castán en nombre y representación del Ayuntamiento de Villavelayo contra la sentencia de fecha 2 de octubre de 2014 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en el recurso núm. 77/2012, seguido a instancias del Ayuntamiento de Mansilla de la Sierra y Canales de la Sierra, contra la resolución del Consejero de Obras Públicas, Política Local y Territorial de fecha 16 de noviembre de 2011 que desestima en toda su extensión los requerimientos formulados por los Alcaldes de Canales de la Sierra y Mansilla de la Sierra, exenta de la obligación de sostener un puesto de trabajo de Secretaria reservado a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter estatal, integrando las funciones de la Mancomunidad reservadas a dichos funcionarios como propias del puesto de trabajo de Secretaria-Intervención del Ayuntamiento de Villavelayo o del de la agrupación que éste forme con otros municipios para sostener un puesto único con tales funciones. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Mansilla de la Sierra y el Ayuntamiento de Canales de la Sierra representados por el Procurador de los Tribunales D. José Abajo Abril y la Mancomunidad de Canales, Mansilla y Villavelayo.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- En el recurso contencioso administrativo 77/2012 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, se dictó sentencia con fecha 2 de octubre de 2014, que acuerda: "1º Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MANSILLA DE LA SIERRA. 2º) Anulamos la resolución recurrida. 3º) Sin expresa imposición de costas".

SEGUNDO.- Notificada dicha resolución a las partes, por el Ayuntamiento de Villavelayo y por la Comunidad Autónoma de La Rioja se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO.- La representación procesal del Ayuntamiento de Villavelayo por escrito presentado el 5 de enero de 2015 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- Por Auto de esta Sala de 19 de noviembre de 2015 se acuerda: "1º) Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal la Comunidad Autónoma de La Rioja contra la sentencia de 2 de octubre de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en el recurso nº 77/2012. Con imposición a la parte recurrente de las costas procesales causadas en este recurso en los términos establecidos en el último Razonamiento Jurídico.

2º) Admitir a trámite el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Villavelayo contra la anterior sentencia y, para su sustanciación, remitir las actuaciones a la Sección Séptima de esta Sala, conforme a las normas de reparto de asuntos."

QUINTO.- La representación procesal de la Mancomunidad de Montes de los Ayuntamiento de Canales, Mansilla y Villavelayo por escrito de 3 de febrero de 2016 formaliza escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.

La representación procesal de los Ayuntamientos de Mansilla de la Sierra y Canales de la Sierra por escrito de 5 de febrero de 2016 formaliza escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.

SEXTO. - Por providencia de 29 de junio de 2016 se señaló para votación y fallo para el 4 de octubre de 2016, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La representación procesal del Ayuntamiento de Villavelayo, interpone recurso de casación 3972/2014 contra la sentencia estimatoria de 2 de octubre de 2014, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en el recurso nº 77/2012 deducido por el Ayuntamiento de Mansilla de la Sierra contra la resolución del Consejero de Obras Públicas, Política Local y Territorial del Gobierno de la Rioja de 16 de noviembre de 2011, que desestima los requerimientos formulados por los Alcaldes de Canales de la Sierra y de Mansilla de la Sierra contra la resolución del Director General de Política Local nº 523 de 20 de septiembre de 2011, por la que se declara a la Mancomunidad de Montes de Villavelayo, Canales de la Sierra y Mansilla de la Sierra exenta de la obligación de sostener un puesto de trabajo de Secretaría reservado a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter estatal, integrando las funciones de la Mancomunidad reservadas a dichos funcionarios como propias del puesto de trabajo de Secretaría-intervención del Ayuntamiento de Villavelayo o del de la agrupación que éste forme con otros municipios para sostener un puesto único con tales funciones.

La sentencia (completa en Cendoj Roj: STSJ LR 378/2014 - ECLI:ES:TSJLR:2014:378) identifica el acto impugnado en su PRIMER fundamento al tiempo que consigna lo esencial de la pretensión actora.

En el SEGUNDO plasma el contenido de la resolución del Director de Política Local de fecha 20 de septiembre de 2011 que afirma tener en cuenta lo establecido en la D.A. 2ª de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, EBEP, en el artículo 161 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y en el artículo 4 del Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, en virtud de las facultades conferidas por el Decreto 47/2011, de 6 de julio, artículo 6.2.4, apartado g).

Tras ello en el TERCERO reseña que la parte demandante alega la incompetencia del órgano para solicitar la exención de la obligación de sostener un puesto de Secretaría reservado a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter estatal.

Recalca que la Mancomunidad de Montes de Villavelayo, Canales de la Sierra y Mansilla de la Sierra es una entidad local supramunicipal de carácter histórico y consuetudinario regulada en el artículo 84 de la ley 1/2003 de 3 de marzo de Administración Local de la Rioja, cuyo artículo establece " continuarán rigiéndose por sus propios estatutos, pactos, concordias y demás normas consuetudinarias" que no tiene Estatutos.

La Sala de la Rioja entiende que el Alcalde del Ayuntamiento de Villavelayo no tiene competencia para solicitar a la Comunidad Autónoma la exención aquí discutida.

Sienta que no se ha acreditado ninguna norma o costumbre que le permita realizar tal petición.

Luego reproduce el artículo 142 de la precitada Ley 1/2003.

Adiciona que la citada legislación se complementa con lo establecido en el artículo 140 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, ROFRJEL- RD 2568/1986 - (a falta de regulación expresa en los Estatutos de las Mancomunidades) y el artículo 37 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (RD 1690/1986).

Tras ello declara que conforme a lo establecido en el artículo 22.2.1 (competencias del Pleno) "La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo...", le corresponde al Pleno de la Mancomunidad la competencia para solicitar la exención, y no al Presidente de la Mancomunidad. Insiste en que no deben olvidarse los principios de actuación conforme a la voluntad de los órganos de gobierno y de colaboración que rigen el funcionamiento de las Mancomunidades.

Por ello "al haberse fundamentado la concesión de la exención por parte de la Comunidad Autónoma en la petición que se realiza por parte del Alcalde de Villavelayo sin el consentimiento ni audiencia de los otros Alcaldes procede conforme al artículo 62 y 63 la anulabilidad del acto administrativo impugnado".

SEGUNDO.- 1. Un primer motivo al amparo del art. 88. 1. LJCA c) invoca quebrantamiento de las formas del juicio por omitir pronunciarse sobre la ausencia de legitimación "ad causam" de los recurrentes conforme art. 19 LJCA en relación 24.1. CE. Insiste en que no se evidencia perjuicio alguno causado por la resolución de la Dirección de Política Local del Gobierno de la Rioja.

1.1. La representación de la Mancomunidad de Montes de los Ayuntamientos de Canales, Mansilla y Vilallevayo muestra su oposición.

Entiende hay pronunciamiento implícito al resolver el litigio y no puede haber nadie más legitimado que la Mancomunidad.

1.2. La representación de los Ayuntamientos de Mansilla de la Sierra y Canales de la Sierra muestran su oposición. Insisten gozan de legitimidad y tienen interés legítimo.

2. Un segundo motivo al amparo del art. 88. 1. c) LJCA aduce ausencia de motivación por cuanto los recurrentes adujeron motivos de nulidad radical, 62.1. b y 62.1.e, mientras la Sala no expresa el punto concreto en que incardina su anulabilidad.

Sostiene que el procedimiento no ha causado indefensión a los interesados.

2.1. También muestra su oposición la representación de la Mancomunidad de los Ayuntamientos de Canales, Mansilla y Vilallevayo al entender procedía la anulabilidad y no la nulidad.

2.2. También lo objeta la representación de los Ayuntamientos de Mansilla y Canales de la Sierra por entender debidamente motivada la sentencia.

3. Un tercer y cuarto motivo (sic) al amparo del art. 88. 1. d) LJCA aduce infracción de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto del Empleado Público, DA segunda, apartado 3 y del art. 37 del RDLegislativo 781/1986, de 18 de abril.

Alega que la exención del puesto de secretaria es materia de organización administrativa y no materia de personal, y que ni los Ayuntamientos, ni las mancomunidades ni el resto de entes locales puede crear, clasificar o suprimir puestos reservados a funcionarios de administración local con habilitación de carácter estatal, pues no forma parte de sus competencias, sino que es competencia de la Comunidad Autónoma. Añade que la solicitud o la petición son derechos y no competencias, y que el Presidente de la Mancomunidad no sólo tenía el derecho de pedir a la Dirección la exención del puesto de secretaría y consiguiente acumulación, sino el deber legal inexcusable de hacerlo con carácter urgente.

3.1. Muestra su oposición la representación de la Mancomunidad de los Ayuntamientos de Canales, Mansilla y Vilallevayo.

Defiende que ni la Dirección General ni la Presidencia de la Mancomunidad elaboraron informe previo alguno a través del cual se hubiese justificado que el volumen de servicios o recursos era insuficiente para el mantenimiento del puesto de Secretario de la Mancomunidad. Nada de esto existe ni se han realizado justificaciones algunas que motivasen la exención. Aduce falta de motivación imprescindible en el acto administrativo.

Arguye que el procedimiento para realizar la exención y acumulación del puesto de secretario interventor de la Mancomunidad debió llevarse a cabo por el procedimiento administrativo redactado en la Ley 30/92.

Concluye que es acertado lo vertido en la sentencia acerca de que era el Pleno de la Mancomunidad quien debía formular la petición.

3.2. Tampoco lo acepta la representación de los Ayuntamientos de Mansilla y Canales de la Sierra que insisten en la competencia del Pleno y no del Presidente de la Mancomunidad, en tal momento el Alcalde de Villavelayo.

4. Un quinto motivo al amparo del art. 88. 1. d) LJCA sostiene que la sentencia aplica indiscriminada y erróneamente las normas generales en materia de administración local a la Mancomunidad de Montes, con infracción tanto del art. 1.3 segundo párrafo del Cc. como del art. 141 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, ROFRJEL y 37 del Texto Refundido de Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, TRDLVMRL.

Por ultimo entiende que la indebida aplicación por remisión que hace la "Sala a quo" de la legislación general de régimen local deriva de la errónea consideración de que la ausencia de estatutos escritos equivale a la ausencia de costumbre. Lo reputa contrario a la legislación básica citada que señala los estatutos como una de las posibles fuentes consuetudinarias ( artículos 141 del RD 2568/1986 de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y el artículo 37 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local).

4.1. También lo rechaza la representación de los Ayuntamientos de Mansilla y Canales de la Sierra.

Esgrime contradicción e incongruencia en los argumentos utilizados de contrario.

TERCERO.- Cabe agrupar el examen de los dos motivos articulados al amparo de la letra c).

En aras a los principios de brevedad y economía procesal nos remitimos a los fundamentos tercero y cuarto de la Sentencia de esta Sala y Sección de 6 de octubre de 2015, recurso casación 2299/2014 en cuanto a la doctrina general sobre motivación y congruencia a que se refiere el no invocado art. 218 LEC mas cuyo pretendido quebranto cabe intuir de lo argumentado.

Si atendemos a lo expresado en el mencionado precepto más la doctrina que lo interpreta no pueden prosperar ambos motivos articulados con una técnica deficiente al no identificar los concretos preceptos que amparan el pretendido quebranto de forma.

Se alega que la Sala no se pronunció sobre la falta de legitimación "ad causam" y "ad processum" de los recurrentes.

Es cierto que la sentencia omite un pronunciamiento expreso sobre tales causas de inadmisibilidad opuestas por la ahora recurrente. Mas el hecho de entrar en el fondo del asunto supone una desestimación implícita, máxime al poner de relieve la falta de legitimación del Presidente de la Mancomunidad para actuar sin la intervención del resto de Alcaldes.

Si en la Mancomunidad de Montes de Villavelayo, Mansilla y Canales de la Sierra, de carácter histórico y régimen consuetudinario, se integran los Ayuntamientos de Villavelayo, Mansilla y Canales de la Sierra resulta patente su legitimación "ad causam" y "ad processum" (razón, por otro lado, por la que los Ayuntamientos recurridos no han cuestionado la legitimación del Ayuntamiento aquí recurrente) respecto del acto dictado por la Administración autonómica que no cuestionó su legitimación al resolver los requerimientos formulados contra la Resolución del DG de Política Local 20 de septiembre de 2011. Máxime cuando en el informe emitido el 16 de noviembre de 2011 por el Jefe del Servicio de Asesoramiento a las Corporaciones Locales se consigna que en el caso de la Mancomunidad aquí concernida "ni siquiera se tiene conocimiento de que disponga de estatutos reguladores, ni de documentación alguna en la que se determine la distribución de competencias entre sus órganos de gobierno".

Justamente la argumentación acerca de que la anulación del acto se sustenta en la ausencia de consentimiento y audiencia de los otros Alcaldes que formando parte de la Mancomunidad, en representación de sus respectivos Ayuntamientos, constituyen el Pleno es la determinante, en el último fundamento, de la anulabilidad del acto impugnado con mención del art. 62 (innecesario por referirse a la nulidad) y del art. 63, relativo a la anulabilidad. Hay, pues, motivación suficiente.

No prosperan los motivos primero y segundo.

CUARTO.- Los motivos tercero, cuarto y quinto pueden ser examinados conjuntamente. Cabrían ser rechazados de entrada al esgrimirse preceptos que ni fueron invocados en la demanda, ni en la contestación a la demanda ni aplicados por la sentencia por lo que vienen a constituir cuestión nueva lo que está vedado en sede casacional ( Sentencia 21 de julio 2015, rec. casación 2062/2014).

No obstante, adicionamos que hemos de partir de la aceptación por esta Sala de la anulación decretada por la de instancia por los argumentos más arriba reflejados.

La actuación cuestionada se refiere a un puesto de trabajo en un ente de carácter histórico y consuetudinario, la Mancomunidad de Canales, Mansilla y Villavelayo.

Por ello, resulta inapropiada la invocación de la vulneración del EBEP y del RD Legislativo 781/1986, de 18 de abril, sin tomar en cuenta, como hace la sentencia de instancia, la "sui generis" naturaleza del órgano al que se refiere el puesto de trabajo y las condiciones en que deben adoptarse determinados acuerdos. De no existir especificidad deben respetarse las reglas generales que, como expone la sentencia impugnada, corresponden al Pleno.

Los preceptos invocados como vulnerados en los motivos tercero y cuarto no hacen mención alguna a la distribución de competencias de la Mancomunidad entre su Presidencia y el Pleno. La razón de decidir de la sentencia radica en el carácter "presidencial" de lo actuado quebrantando así las competencias del Pleno.

Respecto al quinto se pretende cuestionar el resultado probatorio sobre que no existe norma que permita realizar la petición de exención. Se aduce documentación variada respecto a la capitalidad de la entidad en Villavelayo y la "costumbre" (negada por la Sala de instancia) de que el Presidente "informa sin más" al resto de corporativos. Dicha argumentación, prolijamente expuesta en el motivo casacional, apoyada en antiguos fueros castellanos, no fue desarrollada al oponerse a la demanda sin que en sede casacional quepa subsanar omisiones cometidas en instancia.

QUINTO.- Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente, a tenor del apartado tercero del art. 139 LJCA, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte éstas o hasta una cifra máxima". Y al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por todos los conceptos enumerados en el art. 241.1 de la L.E. Civil, la cantidad de 1.500 euros a cada una de las dos partes que comparecieron como recurridas.

Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,

FALLO

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido No ha lugar al recurso de casación deducido por el Ayuntamiento de Villavelayo frente a la sentencia de 2 de octubre de 2014 recaída en el recurso 77/2012 del TSJ de La Rioja. En cuanto a las costas estése al ultimo fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

 

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrado de la Administración de Justicia, certifico. 

Jurisprudencia

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